II SA/Po 1375/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę; oddala skargę Decyzją ostateczną z [...] 2001r. ([...]), Wójt Gminy R., działając na wniosek T. S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., będącej własnością T. S.. W wyniku podziału wydzielono między innymi działkę nr [...] – pod tereny komunikacji, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...], dla działek nr [...], [...], [...], [...], (uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2001r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr [...], poz. [...]). T. S. pismem przesłanym do Starostwa Powiatowego w P., z 6 maja 2009r. wniósł o ustalenie odszkodowania za wydzieloną pod drogę nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. jako własność Gminy [...]. Decyzją z [..] 2010r. ([...]) Starosta [...] na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010r. Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił na rzecz T. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł stanowiące należność za grunt wydzielony pod drogę gminną, położony w [...], oznaczony w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S. jako własność Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż utrata przez właściciela prawa własności kompensowana jest w formie odszkodowania, do którego zobowiązana jest gmina. Kwota odszkodowania jest wynikiem negocjacji pomiędzy właścicielem a właściwym organem z tym zastrzeżeniem, że w razie braku uzgodnienia wysokość odszkodowania ustalona zostaje na zasadach obowiązujących przy wywłaszczeniu. Ponieważ samo przejście własności działek na gminę przechodzi ex lege, przedmiotem rokowań mogą być wyłącznie kwestie odszkodowania, a więc wysokość odszkodowania i sposób oraz termin zapłaty. Z planu miejscowego wynika, iż działka nr [...] oznaczona jest symbolem [...] – ulice wewnętrzne. Ww. plan miejscowy powstał w czasie obowiązywania ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 1994r. nr 89, poz. 415 ze zm.). W myśl art. 10 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy w miejscowym planie ustala się, w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż na gruncie obowiązującej wówczas ustawy plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia jedynie w przedmiocie dróg publicznych. Zgodnie z przytoczonym przepisem każda droga znajdująca się w planie bez względu na to jak ją określono – jest drogą publiczną. Zatem działka nr [...], która powstała w wyniku podziału działki jest drogą publiczną gminną. Działka ta obejmująca ulice: [...] i [...], łączy się z inną drogą publiczną, jak również pokrywa się w planie miejscowym z linią rozgraniczającą drogę, opisaną w planie jako "[...] – tereny komunikacji". Organ powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z 7 lutego 2001r. K 27/00, (OTK 2001/2/29) iż "de lege lata wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter wyczerpujący, co oznacza , że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących spraw niewymienionych w tym przepisie" Art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania ww. planu miejscowego, stanowił, iż drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi gminne oraz lokalnie miejskie, drogi zakładowe. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w pkt. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Zgodnie z zawiadomieniem Sądu Rejonowego w S. z 11 marca 2004r. działka nr [...] została odłączona z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w [...] i przyłączona do księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiących własność Gminy [...]. Wójt Gminy R. poinformował, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy R. z [...] 2001r. (opisanej powyżej) w części rozstrzygającej o przejściu wydzielonej działki drogowej nr [...] na własność Gminy [...], a także, że "Gmina prowadzi postępowanie w sprawie odpisania z gminnej księgi wieczystej gruntów prawnie należących do T. S.". Organ omówił operat szacunkowy sporządzony przez M. S. oraz przepisy regulujące sporządzenie operatu. Za w pełni uzasadnione uznał przyjęcie decyzji Wójta Gminy R. z [...] 2001r. jako podstawy do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Organ wskazał ponadto, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w decyzji stwierdzającej częściową nieważność decyzji podziałowej wskazało, iż w dniu wydania weryfikowanej decyzji przepis art.98 u.g.n. stanowił, że grunty wydzielone pod drogi z nieruchomości objętej podziałem, na wniosek właściciela, przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, za odszkodowaniem. Tak sformułowany przepis nie daje organowi administracji publicznej zatwierdzającemu projekt podziału nieruchomości, kompetencji do rozstrzygnięcia w sprawie własności działek drogowych. Zdaniem organu I instancji decyzja podziałowa nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci przejścia z mocy prawa na własność gminy przedmiotowej działki za odszkodowaniem. Rozważając okoliczności przedmiotowej sprawy organ uznał, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę ogólnodostępną, ma charakter drogi publiczno – gminnej, a zatem należało ustalić odszkodowanie. Dokonując oceny operatu szacunkowego organ przyjął, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wykonania. Przedmiotowy operat wskazuje i uzasadnia metodę przyjętą do wyceny i czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na rynku regionalnym. Zastosowana przez autora operatu metodologia wyceny przedmiotowej nieruchomości zdaniem Starosty [...]ego jest właściwa i słuszna. Rzeczoznawca majątkowy w sposób logiczny i przejrzysty wytłumaczył przesłanki kierował się przy sporządzeniu operatu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina [...]. Wojewoda Wielkopolski w toku postępowania odwoławczego dopuścił dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez T. S., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...]ego z dnia [...] 2010 r. (pkt. 1 decyzji), ustalił na rzecz T. S., odszkodowanie w kwocie [...] zł. za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni [...] m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] (pkt. 2 decyzji) oraz orzekł, że ustalone w punkcie II odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę [...] jednorazowo w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie w zakresie pkt. II III wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina [...] reprezentowana przez adwokata B. S. Wyrokiem z 23 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/ Po 531/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż dla dokonania oceny, czy niezbędna jest wypłata odszkodowania za nieruchomość wyodrębnioną pod drogę konieczne jest także ustalenie, czy dana nieruchomość stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Zdaniem Sądu rozpoznając przedmiotową analizie poddać należało postanowienia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...]. Przepis § 2 ust. 4 powyższej uchwały określa teren, na którym położona jest przedmiotowa działka jako teren [...] - komunikacja pieszo – jezdna. W § 6 powyższego planu zapisano, że teren oznaczony [...] stanowi przestrzeń publiczną, ogólnodostępną oraz przestrzeń do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Określono go jako ulice wewnętrzne, stanowiące współwłasność mieszkańców do których zapewniają dojazd (§ 6 ust. 3 pkt. 2 planu miejscowego). Interpretując powyższe zapisy planu nie sposób przyjąć, mając na względzie również treść art. 10 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), że działka [...] została z zachowaniem procedur formalnie wydzielona pod drogę publiczną. W ocenie Sądu zaistniała wzajemna sprzeczność powołanych wyżej postanowień planu przy uwzględnieniu aktualnej treści decyzji podziałowej, która uniemożliwia na ich podstawie przyjęcie, że doszło do formalnego wydzielenia działki pod drogę publiczną. Nie sposób bowiem uznać, że formalnie (z zachowaniem procedury) dokonano wydzielenia drogi publicznej na podstawie regulacji planu, w sytuacji gdy jego postanowienia określają drogę jako wewnętrzną, stanowiącą przedmiot współwłasności mieszkańców, do których zapewnia dojazd. Decyzja z dnia [...] 2001r. określa działkę jako przeznaczoną pod tereny komunikacji. Zdaniem Sądu dla dokonania oceny zasadności żądania przyznania odszkodowania niezbędne było w takiej sytuacji zbadanie, czy korzystanie ze spornej nieruchomości odbywa się na zasadzie ogólnego dostępu. Wszystko po to by ocenić spełnienie kryteriów wynikających z orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny (identycznie NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2012r., wydanym w sprawie o sygn. I OSK 1289/11). W tej sytuacji konieczne było więc rozważenie, czy działka nr [...] stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Sąd zwrócił przy tym uwagę, iż podczas rozważań kierować należy się także postanowieniami planu, w tym zdaniem określającym teren oznaczony [...] jako przestrzeń publiczną, ogólnodostępną . Niezależnie od wadliwości decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania, związanej z brakiem dostatecznego wyjaśnienia, czy działka nr [...] mogła zostać zakwalifikowana jako droga publiczna, Sąd wskazał na wadliwość przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują w art. 130, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Ponadto art. 134 wymienionej ustawy wskazuje, iż podstawę określenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość rynkowa działki, przy określaniu której uwzględnia się m.in. jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). I tak, zgodnie z § 36 ust. 4 w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165 poz. 985) w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie tej wartości możliwe jest przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie Sądu, analiza powołanego powyżej przepisu rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wskazuje, że ogólną zasadą wyceny nieruchomości drogowych jest odwołanie się w pierwszej kolejności do porównania cen transakcyjnych tego rodzaju nieruchomości. Dopiero w razie niemożliwości zastosowania powyższej generalnej metody ustawodawca dopuścił możliwość określenia wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Prawidłowość powyższego mechanizmu została potwierdzona w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt K/40 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150), gdzie wskazano, że sposób określania odszkodowania przewidziany w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości odpowiada konstytucyjnemu standardowi słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji) stwarzając podstawę prawną do szacowania nieruchomości odpowiednio do ich wartości rynkowej i w następstwie tego – przyznawania słusznych rekompensat za wywłaszczane nieruchomości. Sąd podkreśla, że choć powołany powyżej wyrok Trybunału odnosi się do brzmienia § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego obowiązującego do dnia 26 sierpnia 2011 r., to jednak obecna treść § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia Rady Ministrów utrzymuje powyższy mechanizm ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi. Równocześnie rozporządzenie wskazuje, w § 26 ust. 1, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Ustawodawca, przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, ustalił więc prymat transakcji występujących na rynku lokalnym, obejmującym w pierwszej kolejności nieruchomości położone na terenie danej gminy, powiatu Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1567/11, LEX 1113063, rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości zobligowany jest stosować ceny z rynku lokalnego. Stosowanie § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego nie zależy od swobodnej decyzji rzeczoznawcy majątkowego, a rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Dopuszczalność badania cen transakcyjnych na rynku regionalnym i krajowym ma miejsce dopiero wówczas, gdy brak jest nieruchomości do porównań na rynku lokalnym. Analiza przedłożonego w dniu 24 października 2011 r. przez T. S. operatu szacunkowego dotyczącego wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], wskazywała – zdaniem Sądu - że został on sporządzony w sposób wadliwy, nie odpowiadający przepisom § 36 oraz § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W pierwszej kolejności Sąd zwrócił uwagę, że pomimo wskazania w operacie transakcji mających za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod tereny komunikacji, rzeczoznawca uznał, że wobec braku możliwości określenie realnych zachowań na rynku na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, wartość rynkową określono przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (s. 9 operatu szacunkowego). Tym samym rzeczoznawca, dopuścił się naruszenia powołanego powyżej przepisu rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, naruszając opisany powyżej mechanizm ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi. Niedopuszczalne jest bowiem sporządzenie operatu szacunkowego dla nieruchomości przeznaczonej pod drogę z pominięciem transakcji nieruchomościami tego rodzaju, o ile stwierdzono ich występowanie. Ponadto dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że nie odnotowano żadnej transakcji na rynku nieruchomości, której przedmiotem byłaby nieruchomość zajęta pod tereny komunikacji na terenie gminy [...] (s. 8 operatu szacunkowego). Zwrócić jednakże należy uwagę, że skarżąca, konsekwentnie wskazuje, że na przestrzeni ostatnich trzech lat, wystąpiły co najmniej trzy transakcje gruntami drogowymi na terenie gminy . Choć rzeczoznawca majątkowy, w piśmie z dnia 27 grudnia 2011 r. odniósł się do powyższego zarzutu, podnosząc, że w źródłach, z których korzystał nie znalazł danych o transakcjach, których przedmiotem byłyby nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, to jednak w ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie powinien był dążyć do ustalenia, czy transakcje wskazywane przez gminę istotnie miały miejsce. Sąd podkreślił, że operat szacunkowy, jako dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.), to podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wyłączną kompetencją organu jest ocena zasadności wypłaty odszkodowania oraz ustalenia jej wysokości. To również organ ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. W powyższym świetle organ winien był więc dokonać prawidłowości przyjętej przez rzeczoznawcę metody wyceny oraz wyjaśnić, czy na przestrzeni lat 2010 – 2012 miały miejsce w Gminie [...] transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod komunikację. W szczególności organ powinien wezwać skarżącą do podania szczegółów transakcji, do których się odwoływała, w celu ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie możliwe było sporządzenie operatu szacunkowego w oparciu o transakcje występujące na rynku lokalnym, z uwzględnieniem również obszaru gminy, na terenie której posadowiona jest sporna działka. Rozpoznając ponownie odwołanie Gminy [...] od decyzji Starosty z [...] z [...] 2010r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] 2014r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz ustalił na rzecz T. S. odszkodowanie w kwocie [...] zł stanowiące należność za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż wypełniając zalecenia Sądu zakreślone w wyroku z 23 listopada 2012r. przeprowadzono dowód z mapy zasadniczej, z której wynika, że działka nr [...] leży w przebiegu ulic [...] i [...]. Ulica [...] łączy się z ulicą [...], ta zaś połączona jest z ulicą [...]. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania to jest działka nr [...] leży w przebiegu ulic [...] i [...]. Ulica [...] stanowi drogę publiczną gminną. Z tą też ulicą łączą się ulice [...] i [...]. Przeprowadzono również oględziny nieruchomości – ustalono, że przedmiotowa droga jest dostępna dla szerszego kręgu odbiorców. Nie jest ogrodzona, nie znajduje się na niej jakikolwiek szlaban czy przegroda, które wskazywałyby na prywatny charakter drogi. Nadto stanowiąca drogę publiczną ul [...] niczym nie różni się od ulic [...] i [...]. Wszystkie te ulice są drogami gruntowymi nieutwardzonymi, o podobnej szerokości pasa, leżącymi na terenie osiedla domów jednorodzinnych, do których dostęp jest wolny i nieograniczony. Ponadto jak wynika z pisma wójta Gminy R. z 7 maja 2014r. Gmina w latach 2007, 2009, 2013 podejmowała działania mające na celu bieżące utrzymanie tych trzech ulic polegające na utwardzeniu tłuczniem najbardziej newralgicznych miejscach i równaniu powierzchni gruntowej. Skoro więc gmina ponosi koszty utrzymania tych dróg, to bezsporne jest w ocenie Wojewody, iż są to drogi publiczne. Nadto Gmina [...] wydawała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na przedmiotowych drogach. Wojewoda dokonał również ponownej analizy postanowień obowiązującego nadal Planu zagospodarowania przestrzennego z 2001r. uznając, iż wolą Gminy [...] uchwalającej przeznaczenie działki nr [...] było nadanie jej charakteru przestrzeni publicznej – ogólnodostępnej. W tym kontekście przedmiotową działkę należy zaliczyć do dróg publicznych za które powinno być przyznane odszkodowanie. Tylko taka wykładnia przepisów jest zgodna z art. 21 ust. 2 , art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP. Organ podkreślił, iż w świetle orzeczenia ETPC z 6 listopada 2007r. Bugajny przeciwko Polsce sygn. 22531/05 dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przedstawił również przepisy regulujące zasady przyznawania odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną oraz przepisy regulujące sporządzanie operatu szacunkowego w celu ustalenia wartości gruntu za który należy się odszkodowanie. Omówił również operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Wielkopolskiego przez E. J. W szczególności wskazał, iż biegła zastosowała przy wycenie nieruchomości podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek nieruchomości nabywanych pod drogi. Biegła uznała, iż największy wpływ na cenę gruntu miało jego przeznaczenie terenu z którego drogę wydzielono, a także lokalizacja, otoczenie, sąsiedztwo i powierzchnia. Na podstawie analizy gruntów biegła nie zaobserwowała wyraźnej zależności cen transakcyjnych od ukształtowania terenu. Dla potrzeb wyceny początkową analizą objęto transakcje na terenie powiatu [...] ze szczególnym uwzględnieniem gmin bezpośredni sąsiadujących z Poznaniem. Zanotowano transakcje gruntów przeznaczonych pod drogi, które pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego do wyceny gruntu. Analizą objęto grunty nabywane pod drogi gminne. Ich ceny kształtują się na poziomie 24,[...] zł/ m2 do 60,[...] zł/m2. Do określenia wartości działek pod drogi publiczne przyjęto grunty nabywane na te cele na terenie Gminy [...] i okolicznych gmin. Analizą objęto transakcje z trzech ostatnich lat z uwagi na niewielką liczbę transakcji. Biegła zgromadziła ostatecznie zbiór 11 transakcji do wyceny. Ustalając procentowe wagi cech gruntu biegła przypisała tym cechom następujące wagi: lokalizacja – 40 %, powierzchnia 30 %, otoczenie, sąsiedztwo – 30 %. Na podstawie tych założeń biegła określiła wartość działki nr [...] na kwotę [...] zł. Zdaniem Wojewody dobór transakcji był zgodny z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 nr 207, poz. 2109 ze zm.). oceniając operat organ odwoławczy nie doszukał się w nim żadnych nieprawidłowości mogących świadczyć o jego wadliwości a zarzuty podniesione w odwołaniu pod adresem operatu nie zasługiwały na uwzględnienie. W szczególności nie można podzielić zastrzeżeń odwołującego się co do określenia zakresu rynku lokalnego, skoro przyjmuje się że jest to rynek w pierwszej kolejności w ramach gminy i powiatu. Wbrew zarzutom skarżącej Gminy biegła uwzględniła różnice w wielkości porównywanych działek stosując współczynnik korygujący. Nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe zarzuty dotyczące niepodania przez biegłą numerów działek przyjętych za podstawę wyceny, sposobu ustalania współczynników korygujących, brak wskazania transakcji odrzuconych czy wskazania cech nieruchomości wybranych do porównań. Organ powołał się również na stanowisko Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrażone w wyroku z 27 lutego 2013r, sygn. IV SA/Po 49/13 (publ: www.nsa.gov.pl) zgodnie z którym operat szacunkowy stanowi opinię ustalonego stanu faktycznego sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumcji pod właściwe przepisy prawa. Operat zatem stanowi jako dowód pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto wskazać należy, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ zobowiązany jest do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać bowiem należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie, zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, ani sądu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron. Skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła Gmina [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 77 i 80 w zw. z art. 7 k.p.a. przez: a) Błędne ustalenie w oparciu o materiał dowodowy, ze działka nr [...] została przeznaczona pod drogę publiczną, zaś ustalenie w tym zakresie winno być czynione w oparciu o: - treść decyzji podziałowej - treść obowiązującego w dacie podziału nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) błędne ustalenie w oparciu o zgromadzony w sprawie, materiał dowodowy, że droga posadowiona na działce [...] tworzy zwarty układ komunikacyjny z drogami publicznymi i że ma charakter ogólnodostępny, pomimo, że w planie miejscowym wyraźnie została ona oznaczona jako droga wewnętrzna oznaczona symbolem [...] i to ze względu na fakt, że położona jest na terenie komunikacji ogólnodostępnej, pomimo, że dla tego obszary wyodrębniono ulice wewnętrzne stanowiące współwłasność mieszkańców, którym zapewniają dojazd; c) naruszenie przepisów postępowania to jest art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione niezastosowanie i niewydanie w sprawie decyzji umarzającej postępowanie, mimo, iż zachodziły wszelkie ku temu przesłanki; d) dokonanie błędnej oceny sporządzonego na zlecenie organu operatu szacunkowego z 4 lipca 2014r. i uznanie, że może on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, pomimo, że: - biegła dokonała całkowicie dowolnego wyboru nieruchomości do porównania (tabela na str. 4), przyjmując bardzo różną lokalizację i powierzchnię nieruchomości, co powoduje, że do porównania nie zostały przyjęte nieruchomości podobne; - biegła dokonała błędnego zdefiniowania rynku lokalnego, przyjmując, iż stanowi on rynek nieruchomości powiatu [...]ego, podczas gdy za rynek lokalny należy uznać teren gminy, w której położona jest nieruchomość wyceniana; - biegła nie uwzględniła w swej wycenie transakcji nieruchomościami drogowymi, jakie miały miejsce na terenie Gminy [...]; - biegła określiła atrybut "powierzchni" na bardzo wysokim poziomie 30 %, nie uzasadniając przyjęcia go w takiej wysokości, a co powoduje, że do porównania nie zostały przyjęte nieruchomości podobne; - biegła nie wskazała na transakcje odrzucone, co nie pozwala stronom postępowania ani organowi na dokonywanie ocen w zakresie tego czy dobór transakcji ostatecznie przyjętych do porównania jest prawidłowy; - biegła nie wskazała cechy nieruchomości przyjętych do porównania – poza powierzchnią (tabela na str. 10 operatu), co nie pozwala na skontrolowanie poprawności wyboru dokonanego przez biegłą w zakresie podobieństwa nieruchomości; - biegła nie wskazała numerów działek przyjętych za podstawę wyceny, stąd brak jest możliwości kontroli tego czy wybór dotyczy faktycznie nieruchomości drogowych; - biegła nie wskazała w jaki sposób ustaliła współczynniki korygujące i ich zakres, co uniemożliwia dokonanie oceny poprawności przeprowadzonych działań matematycznych; 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: a) art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 93 u.g.n. oraz w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 i art. 8 ustawy z 21 marca 1985 o drogach publicznych, poprzez ich błędną interpretację i w związku z tym niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że: - istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogi publiczne, mimo, iż z decyzji podziałowej nie wynika, iż grunty te przeszły na własność Gminy [...]; - istnieją podstawy ustalenia odszkodowania także za nieruchomość, która nie przeszła na własność Gminy na skutek wydania decyzji podziałowej ze względu na fakt, iż zlokalizowana jest na nich droga mająca charakter ogólnodostępny i to pomimo, że nie została ona w planie miejscowym oznaczona jako droga publiczna; - uzasadnione jest przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość, pomimo, iż w planie miejscowym nie została ona przeznaczona pod drogi publiczne; b) art. 98 ust. 3, w zw z. art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż nawet w sytuacji, w której nie doszło i nie mogło dojść do wywłaszczenia, właścicielom nieruchomości należy się odszkodowanie, w związku z faktem, iż nieruchomość jest wykorzystywana jako droga ogólnodostępna, dostęp do niej dla właściciela jest ograniczony i nie może on już swobodnie dysponować swoim prawem własności. Ten pkt. 2 b kwestionuje orzeczenie Bugajnego c) art. 134 w zw. z art. 154 u.g.n. oraz w zw. z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwej wyceny przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem właściwych transakcji porównawczych, a operat był poprawny pod względem formalnym. W konkluzji skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Wielkopolskiemu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wójta Gminy P. decyzji z dnia 8 listopada 1999r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał, iż działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W ust. 3 tego przepisu przewidziano za działki gruntu, wymienione w ust. 1, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości W tym ostatnim wypadku ustalenie wysokości odszkodowania następuje na podstawie art. 129 ust. 1 u.g.n. w trybie administracyjnym, w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n. decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ust. 2 tego przepisu wskazuje, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odszkodowanie, o którym mowa w powyższym przepisie przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku gdy podział nieruchomości dokonywany jest zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a powstałe działki gruntu wydzielone zostały pod drogi publiczne, stąd w sprawie niniejszej istotnym było ustalenie, czy w związku z wydaną przez Wójta Gminy [...] ostateczną decyzją z dnia [...] 2001r. działka nr [...] przeszła z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W związku z wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie wyroku z 23 listopada 2012r. zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Istotą zasady "związania oceną prawną" z art. 153 p.p.s.a. jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego, jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Organ odwoławczy zastosował się do wytycznych Sądu i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe. W oparciu o poczynione dowody trafnie przyjął, że podział działki nr [...], dokonywany na wniosek dotychczasowego jej właściciela oraz w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadził do wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną, ze skutkiem określonym w art. 98 ust. 1 u.g.n. Jak wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dla dokonania oceny zasadności żądania przyznania odszkodowania niezbędne było zbadanie, czy korzystanie ze spornej nieruchomości odbywa się na zasadzie ogólnego dostępu. Rację ma organ odwoławczy wskazując, iż będąca przedmiotem postępowania droga jest ogólnodostępna. Organ wskazał w szczególności, iż nie jest ona przegrodzona np. szlabanem. Zdaniem Sądu taka była też intencja Gminy [...] w chwili uchwalania planu miejscowego z 2001r. w planie tym wskazano, iż tereny komunikacji (między innymi tereny oznaczone symbolem [...]) stanowią przestrzeń publiczną, ogólnodostępną oraz przestrzeń do realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Już z tego powodu niemożliwe było w chwili wydzielenia przedmiotowej działki odgrodzenie jej np. szlabanem. Postanowienia planu miejscowego przesądzały, iż wykluczone było wykorzystywania drogi wyłącznie przez właścicieli nieruchomości przy tej drodze położonych. Wszystkie powyższe okoliczności przesądzają zdaniem Sądu, iż intencją organu, który wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału z [...] 2001r. było wydzielenie działki nr [...] pod drogę publiczną. Tylko w sytuacji gdy w zakresie działki wydzielonej pod drogę istnieje możliwość jej zamknięcia przez właściciela (właścicieli) i wykorzystania z pominięciem innym użytkowników dróg, możemy mieć do czynienia z drogą wewnętrzną. Sad podzielił w tym miejscu stanowisko Naczelnego Sądu administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 4 stycznia 2012r. (I OSK 1289/11), który wskazał, że nawet wtedy gdy na działce będącej przedmiotem oceny urządzona jest "droga ślepa", należy ocenić czy jest ona dostępna dla nieograniczonego kręgu osób. NSA wskazał, iż w takiej sytuacji należy zbadać czy dostęp do takiej drogi jest limitowany wyłącznie do określonego kręgu osób. "Okoliczność, że jest to "droga ślepa" nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia, chodzi bowiem o zasady korzystania z tej drogi. W tej kwestii konieczne jest zanalizowanie czy z drogi mogli po podziale korzystać tylko właściciele (użytkownicy) działek przyległych, czy też jest to droga ogólnodostępna. Na marginesie należy zasygnalizować, że zgodnie z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. w przypadku wydzielenia na mocy decyzji podziałowej drogi wewnętrznej, podział warunkuje się zbyciem udziału w tej drodze, albo ustanowieniem odpowiedniej służebności. Okoliczność ta ma istotne znaczenie przy kwalifikacji drogi jako wewnętrznej bądź publicznej (ogólnodostępnej)". Ustosunkowując się do tej ostatniej okoliczności zauważyć należy, iż po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, to Gmina [...] została wpisana w księdze wieczystej jako jej właściciel i poczyniła inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej (np. oświetlenie drogi). Okoliczność ta wpisuje się w ciąg zdarzeń świadczących o tym, iż już w momencie podziału nieruchomości i wyodrębnienia działki [...] intencją Wójta Gminy R. było by droga stanowiąca ulice [...] i [...] była ogólnodostępną drogą publiczną. Powyższe świadczy, iż od momentu wydania decyzji podziałowej Gmina [...] traktowała przedmiotową działkę jak drogę publiczną, czyniła na tej działce inwestycje, wydawała zezwolenia związane z użytkowaniem tej działki. W księdze wieczystej wpisano również Gminę jako właściciela działki. Dopiero w momencie gdy poprzedni właściciel ww. działki wystąpił o stosowne odszkodowanie Gmina [...] zmieniła swoje stanowisko. Zdaniem Sądu była to li tylko próba uniknięcia konieczności wywiązania się ze zobowiązania wobec T. S. wynikającego z treści art. 98 u.g.n. W wyroku WSA w Poznaniu z 23 listopada 2012r. zwrócono uwagę na konieczność zbadania stanu nieruchomości w okresie po ustatecznieniu się decyzji podziałowej. Od tych ustaleń Sąd uzależnił możliwość uznania, iż działka [...] jest drogą publiczną. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika jednoznacznie, iż tylko w sytuacji gdyby dokonano ustaleń wskazujących, że ulice [...] i [...] nie są dostępne dla nieograniczonej liczby użytkowników i służą wyłącznie właścicielom posesji znajdujących się przy tych ulicach, możliwe będzie stwierdzenie, że działka nr [...] nie jest drogą publiczną. Stanowisko to wiązało orzekający w sprawie organ oraz Sąd. Podzielając powyższe stanowisko rozpoznając skargę na decyzję [...] 2014r. Sąd zważył, iż organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, które ponad wszelką wątpliwość wykazało, iż ulice [...] i [...] mają charakter ogólnodostępny i poprzez ulicę [...] mają połączenie z siecią dróg gminnych. Dokonując wykładni art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. w kontekście przepisów prawa międzynarodowego należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ogólnodostępną drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. ETPC podkreślił, iż dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Przy uwzględnieniu wskazówek interpretacyjnych wynikających z powołanego orzeczenia, w ramach postępowania odszkodowawczego zachodzi konieczność oceny czy podział nieruchomości prowadzi do wydzielenia działek pod drogi, które formalnie (z zachowaniem stosownej procedury) nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, ale faktycznie są ogólnodostępnymi ciągami komunikacyjnymi. Właściciel pozostaje ograniczony w wykonywaniu swojego władztwa, gdyż - jak to miało miejsce w sprawie rozpoznawanej przez Trybunał - może korzystać ze swej własności tylko i wyłącznie jako z drogi, przez co zostaje pozbawiony możliwości czerpania z niej innych korzyści Zdaniem Sądu sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie jest analogiczna do tej rozpoznawanej przez Trybunał. W postępowaniu będącym przedmiotem skargi do WSA w Poznaniu pierwotny właściciel nieruchomości został pozbawiony posiadania działki nr [...] na rzecz nieograniczonej liczby osób. Reasumując rację miał organ odwoławczy stwierdzając w zaskarżonej decyzji, iż działka nr [...] stanowi drogę połączoną z siecią dróg publicznych, nie przeznaczoną do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz służącą nieograniczonej liczbie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z niej na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Z tego też powodu jako niezasadne ocenić należy zarzuty zawarte w skardze w pkt. 1 lit. a), b), c) i w pkt. 2 lit. a), b). Niezasadne okazały się również zarzuty skarżącej Gminy w zakresie sporządzonego operatu szacunkowego autorstwa E. J. W szczególności zauważyć należy, iż w doktrynie przyjmuje się jako rynek lokalny z którego rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru transakcji do porównania, gminę i powiat. Dlatego jako trafne należy ocenić dokonanie przez autorkę operatu wyboru transakcji do porównania, spośród transakcji dokonanych na terenie powiatu [...]. Również z tego powodu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące pominięcia niektórych transakcji przeprowadzonych w Gminie [...] w 2014r. Zauważyć przy tym należy – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – iż część z tych transakcji na jakie zwróciła uwagę Gmina [...] miała miejsce już po sporządzeniu przedmiotowego operatu. Co do pozostałych to obowiązkiem biegłej było dokonanie wyboru do porównania kilkunastu transakcji, które jej zdaniem w najpełniejszy sposób wypełniały definicję nieruchomości podobnych. Wykładnia obowiązujących przepisów - wbrew intencji skarżącej Gminy – nie pozwala na wywiedzenie normy obligującej autora operatu szacunkowego do wyboru w pierwszej kolejności tych transakcji, które dotyczą nieruchomości położonych najbliżej w stosunku do nieruchomości wycenianej. Skoro więc biegła dokonała wyboru w ramach rynku lokalnego i wg wskazanego powyżej kryterium, to jej działanie było prawidłowe. Powtórzyć należy za Wojewodą, iż to biegły z zakresu wyceny – jako osoba posiadająca wiadomości specjalne –posiada wiedzę i kompetencję do dokonania analizy i w oparciu o nią wybrania do dokonania wyboru transakcji dotyczących nieruchomości najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Nie ma racji skarżąca Gmina wskazując, że biegła w sposób dowolny określiła wagę cechy "powierzchnia" nieruchomości, co miało spowodować, że do porównania nie zostały przyjęte transakcje, które zdaniem skarżącej dotyczyły nieruchomości podobnych do wycenianej. Na stronie 11 operatu biegła wskazała w oparciu o jakie dane ustaliła wagi cech rynkowych. Zdaniem Sądu są to właśnie wiadomości specjalne, z uwagi na posiadanie których rzeczoznawca majątkowy została wyznaczona do sporządzenia operatu szacunkowego. To biegła posiadająca wiedzę w zakresie tendencji dominujących w aktualnej sytuacji na rynku nieruchomości, jest władna ocenić, które atrybuty nieruchomości są najistotniejsze z punktu widzenia ich cenności. Identycznie należy ocenić zarzut dotyczący współczynników korygujących. Zauważyć przy tym należy, iż właśnie z powodu zastosowania tych współczynników, cena jednego metra kwadratowego powierzchni nieruchomości wycenianej została ustalona na poziomie niższym, aniżeli średnia wartość jednego metra kwadratowego wynikająca z transakcji przyjętych do porównania. Wbrew zarzutom skarżącej Gminy biegła uwzględniła różnice w wielkości porównywanych działek stosując współczynnik korygujący. Zauważyć należy, że wśród atrybutów porównywanych działek to nie powierzchnia miała największą wagę, lecz lokalizacja działek. Zdaniem Sądu niesłuszne jest zatem oczekiwanie skarżącej, iżby obowiązkiem biegłej było dokonanie wyboru do porównania w pierwszej kolejności transakcji gruntami o identycznej lub najbardziej zbliżonej powierzchni. Oczywistym jest, iż gdyby hipotetycznie biegła znalazła na rynku lokalnym transakcję o lokalizacji, otoczeniu i sąsiedztwie najbardziej zbliżonym do porównywanej nieruchomości, to powinna wybrać do porównania taką właśnie transakcję, mimo, iżby dotyczyła nieruchomości różniącej się powierzchnią od nieruchomości wycenianej. Powtórzyć należy, iż ostateczny wybór transakcji do porównania jest wykładnikiem oceny dokonanej przez osobę posiadającą wiadomości specjalne z uwzględnieniem wszystkich atrybutów. Wybiórcze powoływanie się przez skarżącą na jednostkowe atrybuty, w ramach konkretnych transakcji, jest li tylko polemiką z dokonanymi w oparciu o posiadaną wiedzę ocenami autorki operatu szacunkowego. Nie można zgodzić się ze skarżącą Gminą jakoby wyliczenia przedstawione przez biegłą w operacie szacunkowym były nieczytelne i niemożliwe do sprawdzenia. Zdaniem Sądu jest wprost przeciwnie – wyliczenia zawarte w operacie zostały przedstawione jako logiczny ciąg matematycznych działań. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca jako osoba posiadająca wiadomości specjalne ma przypisaną mu z mocy ustawy kompetencję do wyboru metody i techniki szacowania, która będzie zastosowana do wyceny. Zaznaczyć przy tym należy, że biegła nie miała obowiązku zawarcia pełnych danych dotyczących nieruchomości porównywanych jak i nieruchomości odrzuconych z analizy. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w Wyroku z 5 kwietnia 2012r. sygn. II CSK 369/11 stwierdzając: W kwestiach porównawczych nieruchomości wystarczy ich należyty opis, czyli powierzchnia, przeznaczenie, stan prawny oraz inne cechy. Nie są jednak potrzebne dane identyfikacyjne, których ujawnienie wkraczałoby już w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, o której mowa w art. 175 ust. 3 u.g.n. Zgodzić się należy z Wojewodą, iż organ dysponuje prawem oceny dowodów, nie może jednak w przypadku opinii biegłego rzeczoznawcy wpływać na sposób jej przeprowadzenia. Dodać należy, iż organ mógłby zakwestionować ustalenia (wybory i oceny) biegłego gdyby kłóciły się one z zasadami logiki lub pozostawały w sprzeczności z przepisami prawa. W niniejszej sprawie Sąd takich sprzeczności się nie dopatrzył. W tym stanie rzeczy jako niezasadne ocenić należy zarzuty wskazane w skardze w pkt. 1 lit. d) oraz w pkt. 2) lit. c). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.