II SA/Gl 1192/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. J. i G.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga została wniesiona na decyzję Wojewody [...] umarzającą, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze uruchomione w wyniku wniesienia przez E. i G. J. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją tego organu zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono "A" w Z. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej na terenie miejscowości L. – P. położonej w gminie M.. Z uzasadnienia decyzji Starosty [...] należy wnosić, że E. i G. J. będący właścicielami zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym działki nr 1 oprotestowali usytuowanie przepompowni ścieków [...] w sąsiedztwie ich nieruchomości. Przedmiotowa przepompownia zgodnie z projektem została zlokalizowana na działce gminnej znajdującej się po drugiej stronie drogi gminnej. W związku z tym protestem organ na wniosek inwestora zawiesił postępowanie w sprawie celem przeprojektowania lokalizacji spornej części inwestycji. Następnie jednak wniósł o podjęcie postępowania i oświadczył, że nie ma możliwości zmiany lokalizacji tej przepompowni. Z uwagi na stanowisko małżonków J. inwestor wyłączył jednocześnie z opracowania ich działkę nr 1 rezygnując z umieszczenie na niej przyłącza kanalizacyjnego. Zabieg ten zgodnie ze stanowiskiem inwestora, które podzielił organ I instancji, pozbawił właścicieli tej działki statusu strony postępowania. Mimo takiego stanowiska organ I instancji przesłał jednak małżonkom J. (jak podał do wiadomości) swoją decyzję na podany przez nich adres w Niemczech. W odwołaniu od tej decyzji E. i G. J. domagali się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 40 ust. 4 i ust. 5 k.p.a. wskazując, że uniemożliwiono im właściwe przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Podnieśli także , że nieuwzględniono ich wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność skutków, jakie może powodować realizacja projektu. W uzasadnieniu odwołania małżonkowie J. wskazali, że w sposób nieuprawniony pozbawiono ich statusu stron postępowania, bowiem kwestionowana inwestycja będzie miała wpływ na korzystanie z ich nieruchomości. Uzasadniając umorzenie postępowania odwoławczego uruchomionego omówionym odwołaniem Wojewoda [...] stwierdził, że w jego ocenie organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Zgodził się także z tym organem, że zmiana planowanego przedsięwzięcia polegająca na rezygnacji z budowy przewidywanego wcześniej przyłącza kanalizacyjnego dla działki nr 1 spowodowała, iż działka ta znalazła się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji. Zdaniem organu II instancji także lokalizacja planowanej przepompowni ścieków nie powoduje, że nieruchomość wnoszących odwołanie znajdzie się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję wnieśli E. i G. J., zastępowani przez adwokata G. O., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy przez błędne przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania podczas, gdy jest oczywiste, iż inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na ich nieruchomość. Uzasadniając ten zarzut skarżący wskazali, że organ oparł swoją argumentację tylko na jednym piśmie przekazanym przez inwestora, które nie zostało zweryfikowane innymi dowodami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek aczkolwiek nie z powodu podniesionych w niej zarzutów. Sąd nie będąc jednak, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej zwaną p.p.s.a. ), związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną dostrzeżone przez siebie naruszenia prawa uwzględnił z urzędu. Po myśli art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ administracji publicznej właściwy do rozpatrzenia odwołania zobowiązany jest więc w pierwszej kolejności ustalić, czy odwołanie nie jest obarczone brakami formalnymi i czy zostało złożone w terminie. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przesłankę wydanego w tym trybie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi nie tylko ustalenie faktu złożenia odwołania po upływie terminu czternastu dni od daty doręczenia stronie, lecz również stwierdzenie braku wniesienia przez stronę prośby o przywrócenie tego terminu. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania organ II instancji, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Z dokonanej przez Sąd analizy akt sprawy wynika, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. została doręczona skarżącym na wskazany przez nich adres zamieszkania w RFN ([...],[...]). Z przekazanego przez Pocztę Niemiecką zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji wynika, że skarżący otrzymali ją w dniu [...] r. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że odwołanie skarżących (aczkolwiek nie podpisane) opatrzone datą [...]r. i nadane w tym dniu w Urzędzie Pocztowym nr [...] w B. zostało wniesione z zachowaniem terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że przesyłka polecona zawierająca to odwołanie została skierowana nie do Starosty [...] lecz do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Skierowanie przez skarżących odwołania do niewłaściwego organu przed upływem terminu do jego wniesienia należałoby stosownie do art. 65 § 2 k.p.a. potraktować, jako wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy nie zanalizował jednak tej kwestii oraz nie zauważył, że ostatnio wskazany przepis nie mógł jednak znaleźć zastosowania w sprawie, gdyż skarżący błędnie adresując swoją przesyłkę prawidłowo oznaczyli ulicę i numer pocztowy siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. lecz zamiast Z., w którym organ ten ma siedzibę skierowali przesyłkę do B. Przesyłka ta po dwukrotnym jej awizowaniu została zwrócona na podany przez nadawców adres do doręczeń w B. Przedmiotowe odwołanie zostało następnie przesłane w dniu [...] r. na prawidłowy już adres Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Do odwołania tego skarżący dołączyli jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia z dnia [...] r. Z nieznanych Sądowi powodów wniosek skarżących o przywrócenie terminu nie został jednak rozpatrzony przez organ odwoławczy, gdy tymczasem powinien zostać rozpatrzony w pierwszej kolejności. Uchybienie terminu nie pozbawia bowiem strony możliwości obrony jej interesów, gdyż zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeśli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jej winy. Dopiero po pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o przywrócenie terminu postanowieniem opartym na przepisie art. 59 § 1 i § 2 k.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego odwołania, w tym także do zbadania posiadania przez odwołujących się przymiotu stron postępowania. W przypadku zaś odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ miał obowiązek zastosowania się do dyspozycji art. 134 k.p.a. i wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie do zaakceptowania byłoby jednocześnie stanowisko, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, iż odwołanie zostało wniesione przez podmioty nie będące stroną postępowania organ winien odstąpić od stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, Nr 5, poz. 32). Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu winno skutkować co do zasady stwierdzeniem nieważności wydanej w takiej sytuacji decyzji organu II instancji. Mając jednak na uwadze sposób w jaki w kontrolowanej sprawie została doręczona skarżącym decyzja organu I instancji, a także opisane wyżej okoliczności związane ze sposobem wniesienia przez skarżących odwołania od tej decyzji i wreszcie treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał za zasadne ograniczenie się jedynie do uchylenia zaskarżonego aktu, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na stwierdzone wydanie decyzji z naruszeniem art. 16 § 1 i art. 134 k.p.a. Sąd nie był uprawniony do kontroli merytorycznej treści zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Kontrolę sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie ograniczyć bowiem należało do kwestii uchybienia przez skarżących terminowi do wniesienia odwołania oraz nierozpatrzenia przez organ złożonego przez skarżących wniosku o przywrócenie tego terminu. Wskazania co do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku. Wojewoda [...] rozpatrzy zatem w pierwszej kolejności wniosek skarżących z dnia [...] r. o przywrócenie uchybionego terminu do rozpatrzenia ich odwołania od decyzji Starosty [...]. Rozważając tę kwestię organ weźmie pod uwagę zaniedbanie przez organ I instancji obowiązku wynikającego z art. 40 § 4 k.p.a. oraz brak precyzyjnego wskazania w pouczeniu dołączonym do decyzji tego organu trybu, w jakim winno zostać wniesione odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...]. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. O niewykonalności uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Koszty te obejmują uiszczony wpis sądowy w kwocie 500 złotych oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 240 zł - określone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zasądzone koszty postępowania obejmują także zwrot opłaty skarbowej w kwocie 17 zł uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa.