I SA/Rz 162/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ SO del. Piotr Popek Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2015r. sprawy ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego dotyczącego zobowiązanego Z. M. 1) oddala skargę, 2) zarządza na rzecz skarżącego Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. zwrot kwoty 100 złotych (słownie: sto) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. I SA/Rz 162/15 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w R. po rozpatrzeniu zażalenia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] listopada 2014., nr [...], w sprawie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia [...]października 2014r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 9 października 2014 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. wpłynął tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARMiR) na zobowiązanego Z.M. za nienależnie pobrane płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. W tytule tym w pozycji F1 jako wierzyciela wskazano Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, a w pozycji F7 widnieje pieczątka Kierownika Biura Powiatowego M.P. wraz z nieczytelnym podpisem. Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. nie przystąpił do egzekucji należności objętych ww. tytułem – wydając jednocześnie, na podstawie art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012r. poz. 1015) - dalej: u.p.e.a., opisane na wstępie postanowienie z dnia 10 listopada 2014r., z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Powołując się na treść przepisu art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.) - dalej: ustawa o ARMiR, stanowiącego, że Prezes Agencji kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2014r. sygn. akt I SA/Gd 209/14, organ stwierdził, że prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy powinien wskazywać jako wierzyciela Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz powinien zostać podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela (podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe), które to upoważnienie organ wywiódł z treści przepisu art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie Kierownik Biura Powiatowego ARMiR wniósł zażalenie, po rozpatrzeniu którego Dyrektor Izby Skarbowej w R., opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 26 § 1, art. 27 § 1, art. 1a pkt 13, art. 5 § 1 pkt 2, art. 29 § 2 u.p.e.a., podzielił stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. co do tego, że wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest Prezes ARiMR. Wobec tego błędne oznaczenie wierzyciela w tytule wykonawczym powoduje, że organ nie może przystąpić do egzekucji i obowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie przystąpienia do egzekucji. W ocenie organu odwoławczego, dla rozstrzygnięcia kwestii kto jest bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków - Prezes ARiMR, czy też Kierownik Biura Powiatowego ARiMR – koniecznym jest dokonanie analizy przepisów dotyczących reprezentacji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na zewnątrz oraz konsekwencji decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W wyniku tej analizy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednakże nie jest odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentem skarżącego, że skoro należności i wierzytelności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przypadają agencjom, a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uzyskała akredytację jako agencja płatnicza, to wierzycielem tych należności jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie zaś Prezes Agencji. Zdaniem organu odwoławczego, należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące kwestię reprezentacji na zewnątrz Agencji oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2014r., sygn. akt I SA/Rz 718/14. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 5 § 1 pkt 2 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. przez przyjęcie w nieuprawniony sposób, że skarżący - podmiot żądający wszczęcia egzekucji (wystawca tytułu egzekucyjnego i wierzyciel) - nie spełniał wymogów stawianych przez ww. przepisy "organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku, względnie "podmiotu, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone niewykonaniem obowiązku", uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że wbrew ocenie orzekających w sprawie organów Prezes Agencji jest wyłącznie organem osoby prawnej - Agencji oraz wskazał, że podobną strukturę przyjęto w innych państwowych osobach prawnych, w tym w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, w którym to przypadku organem osoby prawnej jest Prezes ZUS, zaś organami administracji publicznej są kierownicy terenowych jednostek organizacyjnych ZUS. W ocenie skarżącego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest organem administracji publicznej legitymowanym do orzekania w sprawach płatności zgodnie z art. 29 ustawy o ARMiR oraz jest legitymowany do wszczęcia egzekucji ze skutkiem dla jednostki organizacyjnej Agencji. Zdaniem skarżącego, nie miało znaczenia dla wyniku sprawy to, że w niektórych sprawach właściwość rzeczową zachował Prezes Agencji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR może występować w charakterze wierzyciela, jak również reprezentować Agencję występując w jej imieniu w postępowaniu egzekucyjnym. Według skarżącego, organ błędnie przyjął, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. oraz nieprawidłowo stwierdził, że na pierwszej stronie tytułu wykonawczego powinien być wskazany jaki wierzyciel Prezes Agencji, jak też tytuł ten powinien być podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Skarbowej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność odmowy przystąpienia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w L. do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nienależnie pobrane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wystawionego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. i opatrzonego jego podpisem. Zdaniem skarżącego, organ egzekucyjny niezasadnie odmówił wszczęcia egzekucji administracyjnej, gdyż przedmiotowy tytuł wykonawczy spełniał wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. W ocenie skarżącego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jako organ administracji publicznej legitymowany do orzekania w sprawach płatności, ma również uprawnienie do żądania wszczęcia egzekucji administracyjnej w celu dochodzenia tych należności. Natomiast organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie jest odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Z tych względów, tytuł egzekucyjny wystawiony przez Kierownika Biura ARMiR nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., a w konsekwencji odmowa przystąpienia do egzekucji przez organ egzekucyjny była zasadna. Zdaniem Sądu, rację w niniejszym sporze należy przyznać organowi odwoławczemu. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej stanowi tytuł wykonawczy wystawiony przez uprawnionego wierzyciela, według ustalonego wzoru, zawierający określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. elementy, stanowiące o jego poprawności. Treść punktu 1 powołanego przepisu, obliguje wierzyciela do wskazania na tytule wykonawczym wierzyciela, natomiast z punktu 7 wynika obowiązek umieszczenia na tytule wykonawczym m.in. podpisu, imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z przepisu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wynika natomiast, że uprawionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W myśl art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ARMiR, Agencja jest państwową osobą prawną, której organem jest, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, Prezes. Kieruje on działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, wykonując swoje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgodnie z art. 10 ustawy o ARMiR, Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, w tym samym zakresie, na podstawie art. 29 ustawy o ARMiR, mają też uprawnienie do ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Nie oznacza to jednak, że kierownicy biur powiatowych mogą w sposób samodzielny występować w podstępowaniach egzekucyjnych – oznaczałoby to bowiem możliwość podejmowania działań egzekucyjnych w imieniu własnym, podczas gdy wszelkie kompetencje kierowników biur powiatowych, jako organów pomocniczych, przy pomocy których Prezes Agencji jako organ osoby prawnej wykonuje swoje zadania – pochodzą od tego organu, działającego w imieniu osoby prawnej. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do nieprawidłowości wystawionego tytułu wykonawczego, w którym jako wierzyciel występuje Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Nie jest on bowiem organem uprawnionym do samodzielnego występowania w podstępowaniach egzekucyjnych. W doktrynie przyjmuje się, że "organem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku", o którym mowa w art.5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., jest organ podmiotu prawa, na rzecz którego obowiązek ma być wykonany, natomiast pojęcie "instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku" należy łączyć z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego, jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych świadczeń (patrz: D. R. Kijowski Komentarz do art.5 u.p.e.a. – System Informacji Prawnej Lex). W ocenie Sądu, to Agencja jest podmiotem prawa zainteresowanym wykonaniem obowiązku i powołanym do czuwania nad jego wykonaniem, co wynika z przepisów ustawy o ARMiR, na mocy których powierzono jej m.in. dochodzenie należności z tytułu wypłaconych beneficjentom środków (art.6 pkt 2), jak też z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), które stanowią o należnościach i wierzytelnościach w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przypadających agencjom płatniczym (art.209 ust.1). Jest ona również instytucją, będącą odbiorcą egzekwowanych świadczeń. W związku z powyższym należy przyznać rację skarżącemu, że to Agencja jest wierzycielem m.in. obowiązków wynikających z decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Potwierdzają to również sformułowania przepisów ustawy o ARMiR, odnoszące się do "wierzytelności Agencji". Nie oznacza to jednak, że kierownicy biur powiatowych mogą samodzielnie występować w postępowaniu egzekucyjnym jako wierzyciele. Ze struktury organizacyjnej Agencji wynika, że organem Agencji jest jedynie jej Prezes. Natomiast zastępcy Prezesa Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych oraz kierownicy biur powiatowych, mają umocowanie do działania w imieniu Agencji, pochodzące od Prezesa Agencji, który przy ich pomocy wykonuje swoje zadania. Na mocy szczególnego przepisu (art.10 ust.1 ustawy o ARMiR) dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych umocowano do wydawania decyzji w zakresie określonym w odrębnych przepisach – w tym, na podstawie art.29 ust.3 ustawy o ARMiR, do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W sprawach pozostałych, to Prezes Agencji, jako jej organ jest uprawniony do działania w imieniu Agencji i na jej rzecz. Zdaniem Sądu, dotyczy to również postępowania egzekucyjnego, co do którego obowiązujące przepisy nie wskazują ani dyrektorów oddziałów regionalnych, ani kierowników biur powiatowych, jako upoważnionych do samodzielnego działania. Należy przy tym wskazać - wbrew zarzutom skarżącego - na nieco odmienną organizację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdzie na mocy regulacji statutowych ZUS, w zakresie rzeczowym terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu znajduje się m.in. dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (§ 10 ust.1 pkt 4 statutu ZUS). Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można Kierownika Biura Powiatowego ARiMR uznać za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Nie wykazał on też umocowania do podpisania tytułu wykonawczego w imieniu Prezesa Agencji, a zatem odmowa przystąpienia do egzekucji na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego była zasadna. Tym samym uznać należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 5 § 1 pkt 2 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. są niezasadne, a zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na mocy art. 225 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego od skargi, bowiem w niniejszej sprawie należny wpis wynosi 100zł, stosownie do treści § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz.2193 ze zm.).