II GSK 2274/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Czesława Socha Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 138/13 w sprawie ze skargi W.P. Spółki z o.o. w K. nad O. na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz W.P. Spółki z o.o. w K.nad O.kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VI SAB/Wa 138/13, wydanym w sprawie ze skargi W. P. Sp. z o.o. w K. nad Odrą na bezczynność Ministra Gospodarki w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zobowiązano Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia nr 129 z dnia 27 grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w terminie 90 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; stwierdzono, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; oddalono skargę w pozostałej części; zasądzono od Ministra Gospodarki na rzecz W.P. Sp. z o.o. w K. nad Odrą zwrot kosztów postępowania. W sprawie poczyniono następujące ustalenia: W dniu 31 sierpnia 2012 r. wpłynął do Ministerstwa Gospodarki wniosek W.P. Sp. z o.o. w K. nad Odrą, dalej "skarżąca", o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia nr 129 z dnia 27 grudnia 2006 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Kostrzyńsko-Słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W świetle wniosku, ze względów na ponoszone straty, skarżąca zrezygnowała z realizacji inwestycji objętej zezwoleniem nr 129. Jako podstawę prawną wniosku skarżąca wskazała przepis art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.) w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl przepisu art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W dniu 17 stycznia 2013 r. wpłynęło do Ministerstwa Gospodarki pismo skarżącej z dnia 11 stycznia 2013 r., wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa, polegające na niestwierdzeniu w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wygaśnięcia omawianego zezwolenia. Wezwano organ do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa poprzez bezzwłoczne wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego zezwolenia. Pismem z dnia 7 marca 2013 r. Minister Gospodarki zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia omawianego zezwolenia. Uzasadnieniem wszczęcia postępowania, jak wskazał organ, były ustalenia protokołu kontroli z dnia 14 marca 2012 r., stwierdzającego brak spełnienia przez skarżącą warunku określonego w zezwoleniu nr 129, jakim było utworzenie co najmniej 205 nowych miejsc pracy. Uzasadniać to może zarzut rażącego uchybienia przez skarżącą warunkom zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych stanowi przesłankę jego cofnięcia. W piśmie z dnia 25 marca 2013 r. skarżąca podtrzymała wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie spornego zezwolenia, wskazując że w następstwie bezczynności organu ponosi dodatkowe koszty. Według skarżącej brak jest podstaw dla czynienia jej zarzutu rażącego uchybienia warunkom zezwolenia, a to z uwagi na ponoszone przez nią straty będące następstwem znacznego spadku zapotrzebowania na wytwarzane przez nią towary. Minister Gospodarki w piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. poinformował skarżącą, że wniosek o wygaśnięcie zezwolenia podlega ocenie pod kątem jego dopuszczalności w świetle przepisu art. 19 ust. 3 wspomnianej ustawy. Z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia nie jest możliwe załatwienie sprawy z wniosku o stwierdzenie jego wygaśnięcia. Na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wskazano skarżącej nowy termin załatwienia sprawy, wyznaczając go do dnia 30 czerwca 2013 r. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Gospodarki w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia omawianego zezwolenia, wnosząc o: zobowiązanie Ministra Gospodarki do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie omawianego zezwolenia; zobowiązanie Ministra Gospodarki do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, zobowiązał Ministra Gospodarki do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia w terminie 90 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Stwierdził, że bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji przywołał przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji organu o niemożności działania w sprawie ze względu na toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącej omawianego zezwolenia. W ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, jak wskazał, nie ma przepisu zakazującego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia. Wniosek o stwierdzanie wygaśnięcia omawianej decyzji, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, został złożony przez skarżącą spółkę na rok przed datą wszczęcia wobec niej postępowania z urzędu w sprawie cofnięcia wspomnianego zezwolenia, co z kolei nastąpiło dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa wobec nierozpoznania wniosku o wygaśnięcie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie usuwa stanu bezczynności wydanie przez organ postanowień w trybie art. 36 k.p.a., gdyż podana w nich przyczyna wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, a mianowicie toczące się postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia, nie może być uznana za usprawiedliwioną. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji powyższej bezczynności nie można uznać za rażącą, gdyż wynikała ona z błędnej interpretacji przepisów prawa, a w konsekwencji z przekonania organu o przeszkodzie w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wygaśnięcia spornego zezwolenia. Minister Gospodarki wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w przepisach art. 174 p.p.s.a., zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 i art. 36 § 1 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z art. 19 ust. 3 tej ustawy, polegające na uznaniu, iż Minister Gospodarki pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, podczas gdy wobec wydania postanowień w trybie art. 36 k.p.a. Minister Gospodarki nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu omawianego wniosku, gdyż nie jest to możliwe, a to z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia i niemożliwość do czasu jego zakończenia ustalenia istnienia przesłanek, których wystąpienie jest konieczne do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 153 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji granic niniejszej sprawy poprzez odniesienie się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia z powodu zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazań dotyczących, nie tylko dalszego postępowania w związku ze stwierdzoną bezczynnością, lecz przesądzających o treści rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowego zezwolenia oraz prowadzonego również przez Ministra Gospodarki postępowania w przedmiocie cofnięcia tego zezwolenia, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien był ograniczyć się tylko do zbadania i oceny kwestii, czy organ pozostaje w bezczynności, co powinno być wyrażone w ocenie prawnej i wskazaniach odnoszących się tylko do kwestii rozpoznawanej w tej sprawie bezczynności Ministra Gospodarki. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 5 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 3 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wyłącznie złożenie przez przedsiębiorcę wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest wystarczające do ustalenia istnienia bezprzedmiotowości tegoż zezwolenia, nawet mimo istnienia jeszcze przed złożeniem tego wniosku uzasadnionych podstaw do stwierdzenia cofnięcia tego zezwolenia i prowadzenia w czasie toczącego się postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia postępowania w przedmiocie jego cofnięcia, podczas gdy należało przyjąć, że uzasadnione podstawy do przyjęcia istnienia przesłanek cofnięcia zezwolenia i prowadzenie w tym przedmiocie postępowania administracyjnego uniemożliwiają wcześniejsze stwierdzenie bezprzedmiotowości zezwolenia na skutek rezygnacji z tego zezwolenia przez przedsiębiorcę i złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 19 ust. 5 powołanej ustawy, według redakcji obowiązującej w dacie złożenia skargi w niniejszej sprawie, zresztą także w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, myśl którego na wniosek przedsiębiorcy minister właściwy do spraw gospodarki stwierdza, w drodze decyzji, wygaśnięcie zezwolenia, jest normą o charakterze kompetencyjnym. Zatem, przepis ten nie precyzuje przesłanek wygaśnięcia zezwolenia. Z uwagi na przepis art. 16 ust. 6 omawianej ustawy, odsyłający w sprawach zezwoleń do Kodeksu postępowania administracyjnego, w okolicznościach sprawy przesłanki wygaśnięcia spornego zezwolenia podlegają ocenie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym była już mowa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W świetle wykładni gramatycznej tego przepisu bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zważywszy na brak przepisu szczególnego, nakazującego w realiach sprawy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji udzielającej omawiane zezwolenie, nastąpić to może w sytuacji, gdy przemawia za tym interes społeczny lub w interes strony. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. posługuje się pojęciem "interes strony" bez żadnego kwalifikatora, jak np. słuszny interes strony (np. art. 7, art. 154, art. 155 k.p.a.), czy też szczególnie ważny interes strony (art. 61 § 2 k.p.a.). Jednak, mając na uwadze przepis ogólny, jakim jest art. 7 k.p.a., w myśl którego organ ma na względzie słuszny interes obywateli, toteż wnosząc o wygaśnięcie decyzji strona powinna wykazać się istnieniem słusznego interesu dla wygaśnięcia decyzji. Pod tym też kątem powinien prowadzić postępowanie organ w następstwie złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia omawianego zezwolenia. Postępowanie w powyższej sprawie, zresztą jak każde postępowanie administracyjne, podlega rygorom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wspomniany kodeks ustala terminy załatwienia spraw. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak to trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji organ pozostawał w rażącej zwłoce z załatwieniem wniosku skarżącej o wygaśnięcie wspomnianego zezwolenia, nie wydając rozstrzygnięcia również w dacie wyroku Sądu pierwszej instancji. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż opieszałości organu nie usprawiedliwia oczekiwanie na wynik postępowania w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia, o którym mowa w przepisie art. 19 ust. 3 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. W przepisach tej ustawy, a już w każdym razie w stanie prawnym obowiązującym w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, brak jest przepisu, który stanowiłby odstępstwo od kodeksowych terminów załatwienia spraw w rozumieniu art. 35 ust. 4 k.p.a., a w szczególności uzależniał rozpoznanie przez organ wniosku strony o wygaśnięcie zezwolenia od uprzedniego rozpoznania sprawy o cofnięcia takiego zezwolenia. Natomiast rzeczą organu jest takie skoordynowanie jego działań, aby były zachowane przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. terminy załatwienia spraw. To zaś nie miało miejsca w okolicznościach sprawy. W tym stanie skarga organu, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.