II SAB/Wa 989/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Janusz Walawski, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego K. B. z dnia [...] lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści faktur/rachunków dotyczących wykonania i utrzymania wskazanych we wniosku systemów informatycznych oraz treści protokołów odbioru przedmiotowych systemów informatycznych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych na rzecz skarżącego K.B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. B. w dniu [...] lipca 2013 r. wystąpił do Urzędu Zamówień Publicznych ze skargą w związku z naruszeniem § 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. z 2012, poz. 526 ze zm.) w związku z wymaganiem 1.1.1 z WCAG 2.0 przez publiczny system teleinformatyczny dostępny pod adresem http://bzp1.portal.uzp.gov.pl/index. php?ogloszenie=browser. Ponadto złożył na podstawie art. 61 Konstytucji RP wniosek o przesłanie w formie elektronicznej przez ePUAP informacji w zakresie: – podstawy prawnej funkcjonowania ww. systemów informatycznych, – kopii treści umów oraz treści właściwych faktur/rachunków odnośnie wykonania i utrzymania ww. systemów informatycznych, – kopii treści protokołów odbioru ww. systemów teleinformatycznych. Wniósł o kierowanie do niego korespondencji w tej sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 39` Kpa. W odpowiedzi z dnia [...] lipca 2013 r. organ przekazał w załączeniu umowę [...] na obowiązującą opiekę nad systemem informatycznym Urzędu Zamówień Publicznych. W odniesieniu do żądanych faktur VAT oraz protokołów stwierdził zaś, że nie mogą zostać udostępnione, gdyż nie stanowią informacji publicznej, co potwierdza wyrok WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 109/07. Wskazał również, iż zakres świadczenia wykonawcy wynikający z umowy o zamówienie publiczne jest tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie, a wysokość wynagrodzenia określona jest w umowie, zatem już na podstawie udostępnionej umowy wnioskujący uzyskuje żądane informacje publiczne. W skardze na bezczynność Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł w szczególności, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Umowa ta stanowi bowiem – zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. b, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Dotyczy to też wszelkich faktur czy rachunków związanych z takimi umowami, co potwierdza szczególnie wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt. I OSK 2157/11. Skarżący zarzucił, że organ prowadził korespondencję w formie naruszającej art. 13 ust. 1 udip, a nadto odmówił udostępnienia faktur negując ich publiczny charakter. Ponadto wskazał wobec lekceważącego stosunku organu do art. 14 udip, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany nie umożliwiają udostępnienia informacji w taki sposób i w takiej formie. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku ze względów na brak środków technicznych, podmiot obowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem oraz wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 udip). Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo skarżący podniósł, iż skoro ustawodawca przyznał wnioskodawcy uprawnienie do wskazania formy, w jakiej ma nastąpić udostępnienie informacji, a także określenie zakresu, w jakim ma nastąpić udostępnienie, to organ winien je respektować. W przeciwnym bowiem razie naraża się na zarzut bezczynności. Innymi słowy, nie jest możliwe narzucenie stronie formy realizacji jej prawa do informacji publicznej. Uzasadniając żądanie wymierzenia organowi grzywny skarżący podkreślił, że grzywna z art. 142 § 2 Ppsa pełni funkcję nie tylko represyjną, ale ma ona także funkcję prewencyjną i służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, może służyć ochronie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Poza tym grzywna pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie grzywną służy zapobieganiu naruszania prawa celem przewlekania udostępnienia informacji w przyszłości. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w piśmie z dnia [...] września 2014 r. wyjaśnił, że udzielenie odpowiedzi z dnia [...] lipca 2013 r. w wersji pisemnej wynikało z przyczyn organizacyjno-technicznych, leżących po stronie UZP. Z uwagi zaś na termin wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przygotowaną odpowiedź, działając w dobrej wierze, podjęta została decyzja o jej przekazaniu na podany adres, by wnioskodawca mógł jak najszybciej zapoznać się ze stanowiskiem UZP. Organ wskazał też, że skarga została odebrana przez Kancelarię UZP dnia [...] września 2014 r. z uwagi na prace modyfikacyjne na platformie ePUAP. Wystosował również do skarżącego zapytanie, czy dalej jest zainteresowany wniesieniem skargi na bezczynność organu. W udzielonej odpowiedzi K. B. poinformował, że podtrzymuje skargę, ponieważ Prezes UZP kwestionując publiczny charakter żądanych informacji ich nie udostępnił. Swoje stanowisko w sprawie ponowił w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący otrzymał w terminie odpowiedź na wniosek o informację publiczną w sposób, jaki był wówczas technicznie możliwy. W ocenie organu skarżący nie kwestionuje merytorycznej zawartości odpowiedzi, lecz jedynie formalne zagadnienie, tj. nieotrzymanie tej odpowiedzi w sposób wskazany we wniosku. Ponadto gdyby ponownie zwrócił się do Prezesa UZP informując, iż nie jest udzieloną odpowiedzią usatysfakcjonowany, otrzymałby tą samą merytorycznie odpowiedź już za pośrednictwem platformy ePUAP. Organ podniósł jednocześnie, że skarżący nie wyczerpał drogi administracyjnej w toku załatwiania sprawy (niewyczerpanie środków zaskarżenia, które służyły skarżącemu przed organem właściwym w sprawie) – art. 52 § 1 i 2 Ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: O bezczynności podmiotu zobowiązanego w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej "udip", możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia będący w posiadaniu żądanej informacji. Zatem chodzi o sytuację, kiedy spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jej dysponent pozostaje w zwłoce. Tak więc z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 udip terminie podmiot zobowiązany nie udzieli żądanej informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo podejmując te czynności, nie udostępni informacji publicznej w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, bądź też nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji lub o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip. Oznacza to, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale również wówczas gdy podejmuje działanie w nieprzewidzianej dla nich formie prawnej. Trzeba w tym miejscu podkreślić, iż w świetle jednolitego i ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność adresata wniosku w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, LexPolonica nr 2144855). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy dotyczącej działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 udip pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zakres przedmiotowy wyznacza art. 1 ust. 1 udip, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten wyraża ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych. Natomiast art. 6 udip konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja publiczna musi przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko odnosi się do "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Oceniając w świetle powyższego żądania zawarte we wniosku skarżącego należy stwierdzić, iż pierwsze z nich, dotyczące podania podstawy prawnej funkcjonowania wskazanych we wniosku systemów informatycznych, stanowi w istocie żądanie udzielenia informacji o przepisach prawa. W doktrynie przyjmuje się zaś, że tryb określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do udzielenia informacji o przepisach prawa i nie może służyć dokonywaniu przez organy wykładni prawa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis 2012, s. 97). Odmiennie wygląda natomiast sytuacja w odniesieniu do pozostałych żądań wniosku. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że zarówno umowy cywilnoprawne, jak i faktury/rachunki, dotyczące wykonania i utrzymania przedmiotowych systemów informatycznych, a także protokołu z ich odbioru niosą ze sobą komunikat o sprawach publicznych. Obrazują bowiem wydatkowanie środków publicznych na rzecz podmiotów, które wykonały lub wykonują i utrzymują wspomniane systemy informatyczne. Informacje w tym zakresie podlegają zatem udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f udip. Bez wątpienia w niniejszej sprawie spełniony jest także zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl bowiem art. 1 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organu władzy publicznej. takim organem jest Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, centralny organ administracji publicznej właściwy w sprawach zamówień publicznych. Z powyższych względów Sąd zobowiązał Prezesa UZP do rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie żądania udostępnienia przedmiotowych faktur/rachunków oraz protokołów, które nie zostały udostępnione. Oddalił natomiast skargę w pozostałym zakresie, bowiem żądanie bądź dotyczy informacji o prawie, bądź też, jak w przypadku umów cywilnoprawnych, organ udzielił wnioskowanej informacji. Zdaniem Sądu pomimo bezspornej okoliczności, iż udostępnienie tej informacji nastąpiło w formie niezgodnej z żądaniem skarżącego, nieracjonalne byłoby zobowiązanie organu do ponownego jej udzielenia za pośrednictwem platformy ePUAP. Cel ustawy, jakim jest jawność życia publicznego, został niewątpliwie osiągnięty. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy bezczynność organu wynikała jedynie z błędnej oceny charakteru żądanych informacji, a nie z milczenia organu, bądź też lekceważenia wnioskodawcy, nie sposób stwierdzonej bezczynności przypisać charakteru kwalifikowanego. W tym stanie rzeczy także żądanie wymierzenia organowi grzywny wydaje się nieuprawnione. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko, by konieczne było stosowanie w odniesieniu do Prezesa UZP takiego środka o charakterze represyjno-dyscyplinująco-prewencyjnym. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1,2,3 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.