II GSK 2468/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2747/14 w sprawie ze skargi J. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2747/14 po rozpoznaniu skargi J. B. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (NRA) z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich i umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną uchwałę; stwierdził, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: J. B. (dalej: skarżąca) w dniu [...] grudnia 2009 r., po złożeniu ślubowania przed Dziekanem, zgodnie z § 1 ust. 4 obowiązującego wówczas Regulaminu aplikacji adwokackiej (uchwała NRA nr 22/2008 z 14 czerwca 2008 r.) rozpoczęła odbywanie aplikacji adwokackiej w W. Izbie Adwokackiej w P. Na skutek wniosku skarżącej Okręgowa Rada Adwokacka (ORA) w B. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. wyraziła zgodę na jej przeniesienie do Izby Adwokackiej w B. w celu kontynuowania aplikacji adwokackiej. Uchwałą z dnia [...] grudnia 2013 roku Okręgowa Rada Adwokacka w B. skreśliła skarżącą z listy aplikantów adwokackich na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 118) dalej: Prawo o adwokaturze – z uwagi na nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Uchwałę tę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchyliło w dniu [...] lutego 2014 r., zalecając organowi pierwszej instancji ustalenie okresu, w trakcie którego skarżąca posiadała status aplikantki i okresu, przez jaki (łącznie) aplikację odbywała. Uchwałą z dnia [...] marca 2014 roku ORA w B. ponownie dokonała skreślenia skarżącej z listy aplikantów, tym razem jednak na podstawie art. 79 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze - z powodu nieukończenia aplikacji w ustawowym terminie. Organ ustalił, że skarżąca rozpoczęła odbywanie aplikacji w dniu [...] grudnia 2009 r., następnie – po przeniesieniu – kontynuowała odbywanie aplikacji w Izbie B. W oparciu o złożone zaświadczenia lekarskie organ uznał za usprawiedliwioną nieobecność skarżącej w okresie od [...] października 2010 r. do [...] lutego 2011 r., przedłużając jej okres trwania aplikacji o 5 miesięcy (okres hospitalizacji). Organ wskazał, że zgodnie z § 31 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej aplikacja rozpoczynająca się w 2009 r. trwa 3 lata i 6 miesięcy. Przedłużenie tego okresu o czas usprawiedliwionej nieobecności skarżącej oznacza, że powinna była ukończyć aplikację do dnia [...] listopada 2013 roku. ORA w B. ustaliła, że skarżąca, jako aplikantka II roku, przystąpiła w dniu [...] października 2013 roku do kolokwium rocznego, którego nie zdała, a w dniu [...] listopada 2013 r. do kolokwium poprawkowego, z którego również otrzymała ocenę negatywną. Organ stwierdził, że skarżąca z powodu niezaliczenia II roku aplikacji nie mogła zostać wpisana na III rok, jest więc oczywiste, że nie ukończyła aplikacji w ustalonym terminie. W odwołaniu od ww. uchwały skarżąca wniosła o jej uchylenie i zaliczenie II roku aplikacji oraz wpisanie na III rok. W uzasadnieniu podniosła, że posiada umiejętność stosowania prawa, co wynika z pozytywnych ocen z egzaminów cząstkowych oraz praktyki zawodowej, odbywanej u trzech patronów. Wskazała, że członkowie ORA, dopytując się na posiedzeniu w dniu [...] grudnia 2013 r. o to, czy skarżąca składa wniosek o powtarzanie II roku, tym samym dopuścili taką możliwość, a zatem i ewentualność przedłużenia odbywania aplikacji o kolejny rok. W ocenie skarżącej, niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy aplikant szkoli się przez kilka lat, a następnie nie ma możliwości ukończenie nauki. Ponadto przyczyn nieukończenia aplikacji przez skarżącą nie można uznać za nieusprawiedliwione. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z nagrania z kolokwium poprawkowego oraz z dziennika zajęć szkoleniowych. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezydium NRA uchyliło uchwałę ORA w B. i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podało, że ORA w B., wyliczając datę w jakiej skarżąca (aplikantka) powinna była ukończyć aplikację, nie wzięła pod uwagę faktu, że na mocy uchwały ORA z dnia [...] grudnia 2011 r. powtarzała ona I rok szkoleniowy, zgodnie z § 22 ust. 2 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej niezaliczany do ustawowego okresu trwania aplikacji. Wskazana przez ORA data [...] listopada 2013 r. ulega zatem przesunięciu o rok, aż do [...] listopada 2014 r. Tym samym w dacie podjęcia uchwały przez ORA ([...] marca 2014 r.), uchwała ta była przedwczesna z uwagi na nieupłynięcie terminu, w którym aplikacja powinna była zostać ukończona. Zdaniem organu drugiej instancji powyższe uzasadniało uchylenie uchwały ORA jako pozbawionej podstawy prawnej i faktycznej. Organ wskazał również, iż w przyszłości zasadne może być skreślenie skarżącej z listy aplikantów. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. B. złożyła skargę domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i wnosząc o nieskreślanie jej z listy aplikantów, zaliczenie II roku aplikacji adwokackiej, przywrócenie na listę III roku aplikacji wraz z zaliczeniem zajęć, na które uczęszczała wraz z rokiem trzecim. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w tym nierozpoznanie istoty sprawy, skrócenie czasu aplikowania o czas trwania zajęć szkoleniowych, nierozpoznanie wszystkich zarzutów, wniosków, sprzeczność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem uchwały wskutek czego skarżona decyzja jest pozornie dla niej korzystna. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Skarżąca w uzupełnieniu skargi z dnia [...] lutego 2015 r. podniosła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1, art. 80, art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 12 Prawa o adwokaturze, art. 107 § 1 3, art. 138 § 1 pkt 2 II w zw. z art. 105 poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy brak po temu podstaw w zebranym materiale sprawy, art. 138 § 2, art. 147 zd. 1, a także art. 79 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze w zw. z § 31 ust. 1 Załącznika do uchwały NRA nr 55/2011 z 19 listopada 2011 r. w sprawie Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej, art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze w zw. § 31 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji z 2011 r. - poprzez niezastosowanie tego pierwszego i niezasadne zastosowanie § 31 ust. 1 regulaminu odbywania aplikacji z 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w skrócie: p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium NRA i stwierdził, że uchylona uchwała nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 i 2 Prawa o adwokaturze, uchwały organów adwokatury, organów izb adwokackich i organów zespołów adwokackich, dotyczące bezpośrednio poszczególnych osób, powinny zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne. Termin do wniesienia środków odwoławczych przewidzianych w ustawie wynosi czternaście dni od dnia doręczenia orzeczenia lub uchwały. Postępowanie przed organami samorządu adwokackiego ma charakter postępowania administracyjnego. W związku z powyższym w drodze wykładni systemowej należy uznać, że stanowisko doktryny i orzecznictwa co do wymogów jakie powinny spełniać decyzje organów określone w przepisach k.p.a., w tym art. 107 k.p.a., w zakresie wymogów ich uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczą również uchwał organów samorządu adwokackiego. W ocenie Sądu skarżona uchwała nie spełnia wymogów z art. 12 Prawa o adwokaturze oraz art. 107 § 3 k.p.a. co do uzasadnienia faktycznego i prawnego. WSA uznał, że rozstrzygnięcie nie jest jasne, gdyż co prawda jest w nim mowa o uchyleniu uchwały organu pierwszej instancji oraz umorzeniu postępowania, ale jest tam cały szereg rozważań organu, co do przyszłej sytuacji skarżącej jako aplikantki, w większości w ocenie Sądu niestosownych. Zakładanie, że aplikantka nie ma realnych perspektyw na ukończenie aplikacji, stwarza sugestię dawania przez NRA pewnych wytycznych dla organów samorządu, co do traktowania skarżącej w tymże samorządzie. W ocenie Sądu jest to niedopuszczalne i sprzeczne nie tylko z wymogami uzasadnienia uchwał i decyzji, ale także zasadami ogólnymi k.p.a. jak zasadą legalności, praworządności, nadrzędności interesu obywateli zaufania, informowania stron (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.) Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż inną istotną wadą jest brak odniesienia się do wniosków dowodowych skarżącej. Jak podkreślił Sąd, mimo umorzenia postępowania w skarżonej uchwale, organ powinien dać dokładne wskazówki co do czasu trwania aplikacji skarżącej, przeprowadzić wszechstronne postępowanie dowodowe w tym zakresie, odnosząc się do wszystkich zarzutów odwołania w powyższym zakresie. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, mających charakter merytoryczny byłoby przedwczesne. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), w skrócie: k.p.a., w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że uzasadnienie wydanej przez Prezydium NRA decyzji jest błędne i nie zawiera prawidłowego rozstrzygnięcia organu, co stanowiło podstawę do uchylenia decyzji, w sytuacji gdy ww. naruszenie nie miało istotnego wpływu, bowiem decyzja wydana przez organ drugiej instancji odpowiada prawu, zaś jej uzasadnienie w sposób precyzyjny wyjaśnia przyczyny uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, wobec czego decyzja jako prawidłowa i zgodna z prawem nie powinna zostać uchylona; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uznanie, że uzasadnienie wydanej przez Prezydium NRA decyzji winno odnosić się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, zaś organ winien dopuścić dowody wnioskowane przez skarżącą, w sytuacji gdy decyzja wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. kończy postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia, zatem organ nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. J. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, nieuwzględnienie wniosku organu o zwrot niezbędnych kosztów, a także wcześniejsze rozpoznanie sprawy. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 12 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o adwokaturze, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie zostało wykazane, że naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zasadniczym rozstrzygnięciem zaskarżonej uchwały jest umorzenie postępowania w sprawie z tego powodu, że postępowanie to było bezprzedmiotowe. Tego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje, jak też nie kwestionowała takiego zakończenia sprawy skarżąca. Już z tego względu nie jest zrozumiałe, jakie znaczenie dla wyniku sprawy mogłyby mieć rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące poszczególnych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu uchwały, nawet gdyby podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stwierdzenia te były zbędne lub wadliwe. Nie budzi wątpliwości, że rozpoznawana sprawa nie mogła zakończyć się innym wyrokiem niż umorzenie postępowania w sprawie. Umorzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oznacza zakończenie postępowania bez orzekania co do istoty sprawy z tego powodu, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Oznacza to, że w sytuacji gdy nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie, mankamenty w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia nie mogą być kwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ sprawa została zakończona i nie może zakończyć się innym wynikiem. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku krytyczne oceny dotyczące uzasadnienia uchwały organu odwoławczego nie mogły prowadzić do innego rozstrzygnięcia niż umorzenie postępowania. Również stwierdzenia dotyczące przyszłej sytuacji skarżącej, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie mogły być podstawą jej uchylenia, ponieważ wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, stwierdzenia te nie miały znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało zakończone umorzeniem postępowania. W skardze kasacyjnej zasadnie podniesiono także zarzut, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały z tego powodu, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich kwestii, które podnosiła skarżąca. Jeżeli bowiem postępowanie w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości podlega umorzeniu, co oznacza, że spawa nie jest rozstrzygana co do istoty, to istotne okoliczności sprawy dotyczą przyczyn umorzenia postępowania, a nie rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Nie można więc podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do wszystkich kwestii podnoszonych przez skarżącą, a zaniechanie tego obowiązku stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie wskazał, jaki jest związek naruszenia tych przepisów z wynikiem sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a., ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na względzie sytuację materialną skarżącej.