VII SA/Wa 2060/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Prezydenta [...] dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] i odmówił orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości przy ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu wykonania przez [...] Sp. z o.o. robót budowlanych. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. [...] Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Do wniosku inwestor załączył kopię mapy, na której zaznaczono przedmiotowy budynek oraz teren niezbędny do wykonania robót od strony sąsiedniej działki, a także kopię porozumienia z dnia [...] września 2013 r. z A. M. oraz pismo A. M. z dnia [...] stycznia 2014 r. o niewyrażaniu zgody na dalsze wykorzystywanie nieruchomości w celu wykonania ww. robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] Prezydent [...] wyraził zgodę na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego, na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz określił następujące warunki korzystania z ww. nieruchomości: - roboty wykonać w terminie do 31 maja 2014 r., zgodnie z wnioskiem pełnomocnika firmy [...] sp. z o. o., skorygowanym w dniu 3 marca 2014r., - roboty budowlane wykonać pod nadzorem osoby uprawnionej, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, - do korzystania z nieruchomości właściciela działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] wyznacza się pas terenu o szerokości do 1,0 m i długości do 15,0 m wzdłuż zachodniej granicy działki, od ulicy [...], - po wykonaniu robót teren natychmiast uporządkować i naprawić ewentualne szkody, powstałe w wyniku korzystania z nieruchomości sąsiada (na zasadach określonych w art. 363 Kodeksu cywilnego). Odwołanie od ww. decyzji złożyła A. M.. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie wskazał, że przepis art. 47 Prawa budowlanego reguluje sytuację, gdy wykonanie robót budowlanych nie jest możliwe bez wejścia na sąsiednią nieruchomość, a inwestor nie zdołał uzyskać zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście oraz uzgodnić warunków korzystania z tej nieruchomości. Podkreślił, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami Prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie inwestor realizuje zamierzenie budowlane na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], pozwalającej na rozbiórkę obiektów kubaturowych na działce nr ew. [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] oraz decyzji Prezydenta [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany dla budowy budynku biurowego na działce nr ew. [...] w [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że z analizy przedłożonych dokumentów wynika, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], a inwestor podjął działania mające na celu uzyskanie zgody właścicielki sąsiedniej działki na wejście na teren jej nieruchomości. Jednocześnie podniósł, że sam fakt wyrażenia zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przez jej właściciela nie oznacza uzgodnienia warunków, o których mowa w art. 47 prawa budowlanego. Jeżeli więc inwestor uzyska co prawda taką zgodę, lecz zainteresowani nie zdołali się porozumieć co do terminu, sposobu i zakresu korzystania z nieruchomości, a także ewentualnej rekompensaty z tego tytułu, rozstrzygnięcie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Wojewody [...] uznać należy, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji określił w zaskarżonej decyzji granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie, jaka część działki nr ew. [...] podlega udostępnieniu inwestorowi oraz określenie terminu, w jakim może on korzystać z nieruchomości nr ew. [...]. Organ odwoławczy zauważył jednak, że organ I instancji określił termin wykonywania robót budowlanych - zgodnie z wnioskiem pełnomocnika firmy [...] sp. z o. o., skorygowanym w dniu 3 marca 2014 r. - do dnia 31 maja 2014 r. Z tego względu, zdaniem organu, utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r., wyznaczającej termin wykonania robót budowlanych, który już upłynął, powodowałoby wydanie decyzji niewykonalnej, a tym samym obciążonej wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyznaczenie natomiast przez organ odwoławczy terminu bardziej odległego w czasie niż wnioskowany przez inwestora byłoby równoznaczne z orzeczeniem ponad żądanie strony, a także powodowałoby jednocześnie naruszenie zakazu reformationis in peius, określonego w art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył także, że w toku postępowania odwoławczego inwestor pismem z dnia 29 maja 2014 r. poinformował, że wszystkie prace budowlane zostały zakończone dnia 23 maja 2014 r. W ocenie Wojewody [...], w związku z wykonaniem robót budowlanych objętych decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] brak jest podstaw do orzekania o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...]. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, iż należało uchylić w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] i odmówić orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości przy ul. [...] - działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu wykonania zgłoszonych przez [...] Sp. z o.o. robót budowlanych. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] złożyła [...] sp. z o.o., zarzucając naruszenie: - art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek zastosowania przedmiotowego przepisu - zaskarżona decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. Nr [...] została bowiem wykonana zgodnie z treścią i w zakreślonym terminie, a co za tym idzie postępowanie toczące się z odwołania od tej decyzji stało się bezprzedmiotowe; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż przyjmując, że zachodziły podstawy do merytorycznego rozpatrzenia odwołania A. M., wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty - to jednakowoż wobec bezzasadności tego odwołania, potwierdzonej wyraźnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]. Strona skarżąca podniosła, iż wykonała roboty budowlane zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. Nr [...] i w zakreślonym terminie, a Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie A. M. od decyzji Prezydenta [...] nie miał żadnych zastrzeżeń do przeprowadzonych przez nią prac. Podkreśliła też, że Wojewoda [...] uznał, iż uzasadnione było wydanie przez Prezydenta [...] - na podstawie art. 47 Prawa budowlanego - decyzji z [...] marca 2014 r. Nr [...], nie było zatem żadnych merytorycznych podstaw do uwzględnienia odwołania A. M.. Zdaniem strony skarżącej zważywszy na okoliczność, że decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r. Nr [...] została zrealizowana w przewidzianym terminie do 31 maja 2014 r., ponadto ani w stosunku do decyzji, ani wobec jej realizacji przez skarżącą nie dopatrzono się jakichkolwiek uchybień, uzasadnione było zatem wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Gdyby natomiast uznać, że w sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji merytorycznej co do istoty, to niewątpliwie nie mogłaby to być oparta na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2014 r., lecz oparta na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie stanowił art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem [...] Sp. z o.o. z dnia 27 stycznia 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 3 marca 2014 r., o udzielenie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] - działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu utrzymania wykopu i dokończenia robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego, na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] – w okresie do dnia 31 maja 2014 r. Prezydent [...] po rozpoznaniu wniosku wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję Nr [...], którą udzielił inwestorowi pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] - działki nr ew. [...] w [...], w celu wykonania robót budowlanych, których dotyczył wniosek, określając termin wykonania robót do dnia 31 maja 2014 r. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania złożonego przez A. M., właścicielkę działki nr ew. [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. i odmówił orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości przy ul. [...] - działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], w celu wykonania przez [...] Sp. z o.o. robót budowlanych. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na fakt, iż upłynął termin wykonania robót budowlanych określony w złożonym przez inwestora wniosku. Zwrócił też uwagę, że inwestor korzystając z nieruchomości nr ew. [...] w [...] zakończył już roboty budowlane związane z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego na działce nr ew. [...] w [...]. Zauważyć wobec tego trzeba, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa, przy czym wadliwość ta jest istotna. Tego rodzaju rozstrzygnięcie organ odwoławczy wydaje, jeżeli zebrany w sprawie materiał dowodowy i jego analiza w świetle obowiązujących przepisów prowadzą do wniosku, że sprawę należy rozstrzygnąć inaczej, niż to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Decyzja reformatoryjna jest zatem następstwem uznania przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy zauważyć, iż Wojewoda [...] mógłby wydać decyzję reformatoryjną, gdyby doszedł do przekonania, że w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki pozwalające na wydanie decyzji pozytywnej, zgodnej z żądaniem strony. Co istotne, Wojewoda [...] nie ocenił decyzji Prezydenta [...] jako wadliwej, bowiem wydanej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 47 ustawy Prawo budowlane. Wręcz przeciwnie, stwierdził, że z analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem fundamentów oraz ściany garażu podziemnego budynku biurowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], a podjęte przez inwestora działania mające na celu uzyskanie zgody właścicielki sąsiedniej działki na wejście na teren jej nieruchomości okazały się nieskuteczne. W konsekwencji Wojewoda [...] uznał, "iż spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające złożenie wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane". Dokonując takiej oceny okoliczności niniejszej sprawy Wojewoda [...] nie miał zatem podstaw do wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2014 r. i wydania decyzji odmownej, w szczególności uzasadnieniem dla wydania takiego rozstrzygnięcia nie mogło być ustalenie przez organ, iż w dacie rozpoznawania odwołania upłynął termin określony we wniosku inwestora, a roboty budowlane, których dotyczył wniosek, zostały wykonane. Skoro przedmiotem sprawy była kwestia przyznania inwestorowi uprawnienia do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania określonych robót budowlanych i w określonym terminie, to Wojewoda [...] ustalając, iż w dacie rozpoznawania odwołania termin ten już upłynął, a roboty, których dotyczył wniosek inwestora zostały zrealizowane – przy jednoczesnym uznaniu, że w dacie składania wniosku spełnione były przesłanki określone w art. 47 Prawa budowlanego - winien był stwierdzić, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia inwestorowi zezwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe. Taka ocena okoliczności sprawy winna zatem skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania, nie zaś uchyleniem decyzji Prezydenta [...] i wydaniem decyzji odmownej. Decyzja Wojewody [...] została zatem wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie w jakim po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji odmówiono wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, przy czym naruszenie to ocenić należy jako istotne i uzasadniające konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem wiążą się z tym roszczenia odszkodowawcze na gruncie prawa cywilnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] będzie miał na uwadze powyższe uwagi Sądu. Oceniając zasadność wniosku inwestora organ odniesie się do pisma A. M. – właścicielki działki nr ew. [...], z dnia [...] lutego 2014 r., kwestionującego konieczność korzystania przez [...] Sp. z o.o. z należącej do niej nieruchomości i wskazującego na możliwość wykonania robót w granicach działki inwestora. Odnośnie kwestii roszczeń odszkodowawczych związanych z korzystaniem przez inwestora z nieruchomości sąsiedniej podkreślić trzeba, że Sąd nie jest władny orzekać w tym przedmiocie, właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji. Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji stanowi art. 152 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.