II SA/Sz 849/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. S. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących B. S. i W. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (WINB) decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania W. S. a od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (PINB) z dnia [...] r., nakazującej inwestorom B. S. i W. owi S. rozbiórkę obiektu tymczasowego – wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach[...] , ustawionej na terenie działki nr [..] przy ul. [...] w U., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Opisane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] r. PINB przeprowadził oględziny działki nr [..] położonej w U.. W trakcie kontroli ustalono, że właścicielem działki jest Przedsiębiorstwo A. z siedzibą w P. Na potrzeby dzierżawy działka podzielona została na dziesięć działek oznaczonych numerami od[...] . Dzierżawcami działki nr [...] do dnia [...] r. byli B. S. i W. S., którzy samowolnie ustawili na niej w [...] r. przyczepę gastronomiczną bez kół i świateł, o wymiarach [...] podłączoną do zasilania w energię elektryczną, wodę i odprowadzanie ścieków, - w [...] r. zaplecze kuchenne z tzw. płyty obornickiej na utwardzonym terenie na dodatkowej wylewce betonowej, w kształcie litery L o wymiarach 5,40m x 2,0m + 2,10m x 3,0m do którego dostawiono barek piwny o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,45m x 2,85m ogółem o łącznej powierzchni 24,08 m2, - w 2006 r. wiatę konstrukcji drewnianej o powierzchni 94,50 m2, pod którą znajdują się wymienione obiekty. Dodatkowo organ ustalił, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego U. i części obrębów W. i G. – część A uchwalonego uchwałą Rady Gminy Ustronie Morskie Nr XLIV/306/2010 z dnia 5 listopada 2010 r. dla terenu, na którym znajduje się działka nr [..] przy ul. Bol. Chrobrego 1 w Ustroniu Morskim, ustalono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej. W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z dnia [...] r., [...] , na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. S. i W. S. rozbiórkę trzech obiektów tymczasowych, tj. przyczepy gastronomicznej, obiektu zaplecza kuchennego z barem piwnym oraz wiaty konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy [..] m2 wybudowanych bez pozwolenia stosownego organu, z uwagi na brak możliwości ich legalizacji. W postępowaniu odwoławczym WINB decyzją z dnia [...] r., [...] uchylił opisaną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak możliwości oceny na podstawie zebranego materiału dowodowego, czy wiata konstrukcji drewnianej może zostać zaklasyfikowana do tymczasowych obiektów budowlanych. Nadto organ wskazał, że prawidłowym jest prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego z przedmiotowych obiektów budowlanych. Zgodnie z wytycznymi organu nadrzędnego, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, PINB decyzją z dnia [...] r., [..] na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom rozbiórkę obiektu tymczasowego – wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach 9,13m x 10,35 m, ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [..] przy ul. [...] w U.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w oparciu o dodatkowe oględziny oraz wyjaśnienia inwestorów ustalił, że drewniane słupy konstrukcji wiaty mocowane są do podłoża za pomocą stalowych łączników – kotew, które są umocowane poprzez zabetonowany pręt w podłożu. Taki sposób umocowania konstrukcji wiaty do podłoża, zdaniem organu, nie przesądza o jego tzw. trwałym połączeniu z gruntem, ponieważ wiatę można zdemontować, tj. odinstalować od kotew mocujących. W związku z powyższym konstrukcję drewnianą wiaty organ uznał za tymczasowy obiekt budowlany. Nie zgadzając się z opisaną decyzją organu I instancji B. S. i W. S. złożyli odwołanie. Odwołujący się wskazali, że do dnia [...] r. obowiązuje ich umowa dzierżawy z właścicielem terenu Spółką B. z o.o. oraz wnieśli o odroczenie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [..] , wskazując, że dokumentacja wydana w poprzednim okresie zawierała wszelkie niezbędne uzgodnienia i pozwolenia wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże krótko przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę ówcześni pracownicy Urzędu Gminy U. zakwestionowali możliwość wydania go. Aktualnie odwołujący się wystąpili do Urzędu z pytaniem dotyczącym możliwości zabudowy działki w formie ówczesnego projektu z możliwością zalegalizowania działalności na przedmiotowym terenie. Odnosząc się do samego rozstrzygnięcia podkreślili, że sporny obiekt przeznaczony jest do długiego użytkowania i przede wszystkim jest trwale związany z gruntem poprzez kotwy w nim zabetonowane, a samo stwierdzenie, że słupy można bez trudu zdemontować nie daje podstaw do klasyfikacji obiektu jako podlegającego legalizacji samowoli budowlanej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę wiaty o konstrukcji drewnianej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że art. 29 Prawa budowlanego zwalnia budowę niektórych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, min. tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty, zgodnie z art. 30, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem budowa obiektów tymczasowych, nie przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny obiekt nie został ustawiony na taki okres. Ponadto, z definicji zawartej w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, można wyróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych: 1/ obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; 2/ obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zatem, jeżeli obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz, czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Tymczasowym obiektem budowlanym będzie również obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Rzeczona wiata nietrwale powiązana z gruntem nie mieści się, zdaniem organu, w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego inwestorzy powinni byli uzyskać pozwolenie na jej wybudowanie. Usytuowanie spornej altany jest również sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na terenie działki nr [..] planu zagospodarowania przestrzennego obr. ew. U. i części obrębów W. i G.- część A, dla którego określono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej. Zatem prawidłowo organ I instancji uznając, że nie został spełniony warunek z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej. Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wykonania nałożonego obowiązku ze względu na tzw. interes społeczny. Na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. S. i W. S. wywiedli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie prawa poprzez: - niezbadanie w sposób wyczerpujący i wystarczający sprawy pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, - włączenie nowych dowodów w postaci kopii ogłoszeń przetargów Gminy U. na dzierżawę terenów będących na terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - określenie przez właściwy urząd precyzyjnej definicji "tymczasowych obiektów budowlanych". W uzasadnieniu skargi, skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu powiatowego. Dodatkowo zarzucili, że nigdzie w planie zagospodarowania przestrzennego nie jest zawarta precyzyjna definicja "tymczasowych obiektów budowlanych", mimo, iż ma to kluczowe znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia. Ich wniosek o odroczenie wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę wynikał z czasu potrzebnego do podjęcia decyzji przez urzędy, które mogą mieć wpływ na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia, a zatem również i oni winni mieć prawo do wnioskowania o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania odpowiedzi na zadane pytania. Nadto, sam organ nadzoru budowlanego wskazał, że obiekty kwalifikują się do uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia, podtrzymał stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę przy czym, orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (art.48 ustawy Prawo budowlane). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone więc musi być ustaleniem niepodważalnego stanu faktycznego sprawy, a w tym ustaleniem charakteru obiektu budowlanego i stwierdzeniu budowy bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dopiero następnie możliwe jest przejście do etapu legalizacji budowy, tj. zbadania zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy (gdy plan nie obowiązuje) oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniu wydanych decyzji, nie do końca spełniły powyższe wymogi. W uzasadnieniu organ administracji publicznej powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę. Organy obu instancji przytoczyły szereg przepisów, jednak zawarta w nich ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm zastosowanych, tj. przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu winna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Efektem tego błędu jest wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i brak wskazania, która z tych definicji ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. wybudowanej wiaty konstrukcji drewnianej. Stwierdzenie jedynie, że wybudowany obiekt jest obiektem tymczasowym jest niewystarczające zarówno dla strony, której trudno zrozumieć postępowanie organu - na co wskazuje treść odwołania i skargi, jak i dla sądu, który w tym zakresie nie może zastąpić organu, a także dokonać właściwej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. W świetle powyższego sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 77 i 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.