II OSK 3087/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 606/14 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. T. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej również jako "WINB") z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: K. B., właścicielka nieruchomości położonej przy ul. M. w M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła w dniu [...] listopada 2013 r. wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim o wszczęcie postępowania w sprawie legalności posadowienia na działkach nr [...] i [...] w M. – należących do M. T. – pięciu domków kampingowych. Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ powiatowy ustalił, że M. T. uzyskała decyzję ostateczną Burmistrza Międzyzdrojów z dnia [...] marca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech domków rekreacyjnych na działkach nr [...] i [...] przy ul. N. w M. W trakcie dokonanych przez ten organ w dniu [...] stycznia 2014 r. oględzin stwierdzono, że skarżąca posadowiła na niej 5 domków rekreacyjnych "holenderskich", bez pozwolenia właściwego organu. Do każdego domku doprowadzono instalację elektryczną i wodociągowo-kanalizacyjną. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; dalej "prawo budowlane"), nakazał inwestorowi przedstawienie wskazanych dokumentów – w terminie do dnia [...] kwietnia 2014 r., w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem. W dniu [...] kwietnia 2014 r. organ powiatowy dokonał kolejnych oględzin i ustalił, że domki rekreacyjne będące przedmiotem postępowania zostały odłączone od mediów i przestawione w inne miejsce, w obrębie tych samych działek. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim, na podstawie art. 105 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.), umorzył postępowanie uznając je za bezprzedmiotowe, bowiem wskazane wyżej domki rekreacyjne zostały rozebrane poprzez odłączenie od mediów i przestawione w inne miejsce. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 prawa budowlanego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WINB podniósł, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru posadowienia przedmiotowych domków w nowej lokalizacji, na działkach objętych postępowaniem prowadzonym przez organ powiatowy. Odłączenie domków od mediów nie stanowi o tym, że utraciły one cechy obiektów budowlanych. Nie można zatem uznać, że postępowanie w sprawie posadowienia wspomnianych domków na działce należącej do skarżącej stało się bezprzedmiotowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła M. T. Skarżąca podniosła, że należące do niej domki nadają się do przemieszczania tylko w obrębie działki lub na lawecie. Aktualnie wjazd do posesji jest zabudowany, a droga dojazdowa posiada "bramkę wjazdową na samochody osobowe". W związku z powyższym domki zostały przemieszczone w inne miejsce i odłączone od mediów. Skarżąca zaznaczyła, że zdemontowano daszki, schody i tarasy, które nie były mocowane w sposób trwały do domków. Podała, że nie zrozumiała lub nie odróżniła "pozwolenia na budowę, a pozwolenia na posadowienie domków na kołach". Nie wystąpiła o pozwolenie na budowę z niewiedzy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było uzasadnione, a argumenty przedstawione przez organ odwoławczy są słuszne. Sąd za trafne uznał stanowisko WINB, że odłączenie domków od mediów nie stanowi o tym, że utraciły one cechy obiektów budowlanych. Powyższe wynika również z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które jednoznacznie uznaje ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, nie spełniające w danej chwili swej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, za obiekty budowlane. Zdaniem Sądu, z treści decyzji Burmistrza Międzyzdrojów z [...] marca 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę czterech domków rekreacyjnych, jednoznacznie wynika, że w wypadku tej inwestycji niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżąca takiego pozwolenia nie uzyskała. Do chwili wydania wyroku w sprawie nie wydano jednak decyzji o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego z uwagi na fakt, że skarżąca zamiast wykonać postanowienie z [...] marca 2014 r., nakazujące jej przedłożenie wskazanych w tym postanowieniu dokumentów, postanowiła odłączyć domki od mediów i przestawić je w inne miejsce. To jednak – zdaniem Sądu – wbrew stanowisku organu I instancji nie może być utożsamiane z ich rozebraniem. W wypadku obiektów typu "domki holenderskie" wykonanie rozbiórki polega na usunięciu (wywiezieniu) obiektów z terenu, na którym zostały nielegalnie posadowione. W ocenie Sądu, brak było przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a, a zatem decyzję organu odwoławczego należy uznać za prawidłową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. T., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie: - art. 3 pkt 1, 5, 12 w zw. z art. 28 § 1 i art. 29 § 1 pkt 12 prawa budowlanego - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, że mobilny domek rekreacyjny, który został odłączony od mediów, zdemontowany o daszki, schody i tarasy, a następnie przemieszczony w obrębie działki, na której był posadowiony oraz przygotowany w ten sposób do transportu, posiada cechy obiektu budowlanego i w związku z tym konieczne jest uzyskanie pozwolenia budowlanego lub dokonanie zgłoszenia na jego przechowywanie na gruncie, podczas gdy w tych okolicznościach domek rekreacyjny nie posiada cech obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego i pozwolenie budowlane lub zgłoszenie nie są wymagane; - art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zaniechaniu uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., podczas gdy podstawę jej wydania stanowiła wadliwa wykładnia opisana wyżej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnicze zagadnienie występujące w rozpoznawanej sprawie to prawna ocena przedmiotowych obiektów, a w szczególności rozstrzygnięcie, czy domki rekreacyjne typu holenderskiego są obiektami budowlanymi. Według skarżącej kasacyjnie, nie są to obiekty budowlane, gdyż kosztem przymiotu mobilności domki te zostały pozbawione cech pozwalających na zamieszkanie w nich. Podobna problematyka była już przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 633/15, Naczelny Sąd Administracyjny poddał analizie stanowisko, że fakt, iż domek typu holenderskiego można przemieszczać sprawia, że jest to przyczepa w rozumieniu ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Ten "mobilny charakter" domku typu holenderskiego – w opinii strony skarżącej w tamtej sprawie – miał wykluczać możliwość uznania go za obiekt budowlany, a w szczególności za tymczasowy obiekt budowlany. Odnosząc się do tej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że definiując w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tymczasowy obiekt budowlany ustawodawca wprost, jako przykład tego rodzaju obiektu budowlanego, wskazał barakowóz, a więc też pojazd bez silnika przystosowany do łączenia go z innym pojazdem. Zatem fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepę nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie. W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotne jest, że obiekt ten został ustawiony na gruncie, aby pełnić funkcję taką jak domek letniskowy. Zaznaczył, że możliwość jego przemieszczania po drogach publicznych nie jest jego zasadniczą funkcją, lecz jedynie służy temu, aby usytuować go w określonym miejscu, odpowiednim do funkcji, jaką ma pełnić. Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że fakt odłączenia domków typu holenderskiego od mediów oraz pozbawienie ich takich elementów, jak daszki, schody i tarasy, a nawet przemieszczenie ich w obrębie działki, na której były posadowione, nie sprawia, że tylko z tego powodu utraciły one cechy obiektu budowlanego. Fakt, że kosztem przymiotu mobilności domki te zostały pozbawione cech pozwalających na zamieszkanie w nich, nie sprawia, iż nie mogą one być uznane za obiekty budowlane. Demontaż daszków, schodów i tarasów oraz odłączenie od mediów nie stanowi też rozbiórki takich obiektów. Nie jest więc uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 pkt 1, 5, 12 w związku z art. 28 § 1 i art. 29 § 1 pkt 12 prawa budowlanego, gdyż organ odwoławczy dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów, a Sąd I instancji słusznie wykładnię tę zaakceptował. W konsekwencji powyższego nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne w przedstawionych wyżej realiach sprawy nie stało się bezprzedmiotowe. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.