II SA/Wa 1442/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia mieszkaniowego oddala skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 6 i 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 48d ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. P. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w sprawie odmowy wypłaty D. P. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia terminu od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego i w tym zakresie orzekł, że D. P. świadczenie mieszkaniowe nie przysługuje począwszy od dnia [...] sierpnia 2013r., w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją nr [...] z dnia z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o odmowie wypłaty D. P. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] D. P. w dniu [...] lipca 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w [...] wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Z treści przedmiotowego wniosku wynikało, iż wyżej wymieniony żołnierz został wyznaczony decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2009 r. na stanowisko służbowe w Dowództwie Sił Powietrznych na okres kadencji od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] września 2012 r. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku pismem z dnia [...] lipca 2010 r. organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę, że został on umieszczony na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego od sierpnia 2010 r. Następnie pismem z dnia [...] października 2012 r. poinformował stronę, że w dniu [...] września 2012 r. nastąpiło zakończenie wypłaty świadczenia mieszkaniowego z powodu upływu kadencji na zajmowanym stanowisku służbowym i niedostarczenia do organu dokumentu potwierdzającego ponowne wyznaczenie na stanowisko służbowe w garnizonie [...]. W dniu [...] października 2012 r. do organu I instancji wpłynął wyciąg z rozkazu personalnego nr [...] Dowódcy Sił Powietrznych, z treści którego wynika, że D.P. z dniem [...] października 2012 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe specjalisty w Dowództwie Sił Powietrznych na okres kadencji od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] września 2015 r. Następnie [...] D. P. w dniu [...] lipca 2013 r. poinformował organ I instancji o wyznaczeniu na stanowisko służbowe poza granicami państwa. Zgodnie bowiem z decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. ww. żołnierz został zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i wyznaczony na stanowisko służbowe [...], [...],[...],[...] - wykaz stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa w strukturach organizacji międzynarodowych i międzynarodowych strukturach wojskowych. Wobec powyższego organ I instancji decyzją nr [...] dnia z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o odmowie wypłaty D. P. świadczenia mieszkaniowego począwszy od dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby poza granicami państwa przysługują uprawnienia i świadczenia wymienione w tym przepisie. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w [...] stwierdził, że [...] D. P. jest uprawniony do świadczeń, o których mowa w ww. przepisie bowiem został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami kraju. Ponadto organ wskazuje, że jak wynika z treści art. 48d ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu (...) - świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Przepisy te stanowią podstawę prawną wypłaty świadczenia mieszkaniowego określając podmiot obowiązany do takiej realizacji. Brak przepisu kompetencyjnego nakładającego na konkretnego dyrektora oddziału regionalnego powyższy obowiązek w stosunku do żołnierzy przebywających poza granicami państwa, z wyłączeniem kontyngentów, czyni niemożliwym wypłatę świadczenia mieszkaniowego ze środków publicznych. D. P. działając przez pełnomocnika radcę prawnego J. K. wniósł odwołanie od przedmiotowej decyzji zarzucając jej: 1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...), polegającą na błędnym przyjęciu, iż żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy pomimo wyraźnego zapisu ustawowego i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 tej ustawy; 2. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...), polegającą na przyjęciu, iż przywołany przepis może stanowić podstawę odmowy wypłacenia świadczenia mieszkaniowego, pomimo, iż odnosi się on jedynie do obowiązku informacyjnego żołnierza zawodowego; 3. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż uprawnienia żołnierza zawodowego, pomimo braku ich wyłączenia w przepisach szczególnych, nie mogą być realizowane podczas pełnienia przez niego służby poza granicami kraju; 4. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami Państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, iż żołnierz pełniący służbę poza granicami Państwa nie zachowuje wszystkich praw wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego w kraju; 5. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż wytyczne Prezesa WAM, które ten sam organ nie uznaje jako źródła prawa, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Na tej podstawie strona wnosi o: • uchylenie skarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w I instancji, • względnie uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie w całości sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji rozpatrując merytorycznie sprawę stwierdził, co następuje. Oceniając przedmiotową decyzję, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.) żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Natomiast w myśl art. 21 ust. 2 ww. ustawy prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: 1) przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, 2) przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, 3) wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów - "w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Niemniej ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera regulacje dotyczące zakwaterowania żołnierzy zawodowych, służących przede wszystkim na terenie kraju. Temu celowi przyporządkowane zostały przepisy o właściwości rzeczowej i miejscowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w kompetencji których leży realizacja prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych. W świetle przepisu art. 48d ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...) świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane (...) począwszy od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe, przez czas wykonywania obowiązków w danym garnizonie. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie utworzenia, przekształcenia i zniesienia garnizonów oraz określania zadań, siedzib i terytorialnego zasięgu właściwości ich dowódców (Dz. U. Nr 206, poz. 1592 ze zm.) określa m.in. zasięg terytorialny poszczególnych garnizonów, także jedynie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (Dz. U. Nr 126, poz. 776) oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 października 2012 r. zmieniające to rozporządzenie (Dz. U. poz. 1211) określa współczynnik świadczenia niezbędny do ustalenia wysokości tego świadczenia tylko dla garnizonów na terenie kraju. Z powyższego wynika, że wypłata świadczenia mieszkaniowego może nastąpić tylko żołnierzowi zawodowemu, który w danym garnizonie na terenie RP zajmuje określone stanowisko służbowe. Przy czym ustawodawca nie pozbawia żołnierza wyznaczonego do pełnienia służby poza granicami państwa zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych. Natomiast tą ściśle zakreśloną materię wyłącza spoza zakresu działania Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przyznając kompetencje do realizacji uprawnień mieszkaniowych takiego żołnierza innym organom określonym w ustawie z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz aktach wykonawczych tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237). Art. 24 ust. 5 ww. ustawy stanowi, iż żołnierzom zawodowym wyznaczonym do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa przysługują w szczególności następujące świadczenia i uprawnienia: 1) prawo do przebywania w miejscu pełnienia służby wraz z małżonkiem i dziećmi; 2) prawo do nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym, wraz z niezbędnym umeblowaniem i wyposażeniem albo prawo do równoważnika pieniężnego na wynajęcie lokalu mieszkalnego, odpowiednio do zajmowanego stanowiska służbowego oraz liczby uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny; 3) prawo do ryczałtu na pokrycie niektórych świadczeń związanych z użytkowaniem lokalu mieszkalnego; 4) zwrot opłat związanych z nauką dzieci w szkole podstawowej, gimnazjum i szkole średniej; 5) zwrot niezbędnych, udokumentowanych kosztów leczenia w państwie, w którym pełni służbę oraz kosztów leczenia uprawnionych i przesiedlonych członków rodziny. Zatem ustawodawca dał możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza zawodowego (wraz z rodziną) wyznaczonego do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. Zasady korzystania z tego zakwaterowania określono w § 13 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, z którego wynika, że jego realizację zapewnia organ finansujący pełnienie służby poza granicami państwa tj. Departament Administracyjny MON. Zauważyć należy, iż mimo zapisu art. 69 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, według którego "żołnierz zawodowy ma prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP", art. 24 tejże ustawy, jako przepis szczególny normuje materię zakwaterowania tych spośród żołnierzy, którzy zostali wyznaczeni lub skierowani do służby poza granicami kraju. Mając na uwadze rozgraniczenie w tym przepisie na żołnierzy wyznaczonych i skierowanych, oraz specyfikę i czasokres pełnienia tej służby ustawodawca nieco odmiennie uregulował zakwaterowanie żołnierzy powołanych do służby w tych trybach. I tak wobec żołnierzy: • wyznaczonych (uregulowanie kompleksowe) - przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w lokalach łącznie z członkami rodziny - art. 24 ust. 5 ustawy o służbie wojskowej (...), • skierowanych (uregulowanie ograniczone) - przysługuje bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie bez członków rodziny art. 24 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej (...). Dopełnieniem tych unormowań są przepisy ww. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Zróżnicowanie uprawnień (w tym do zakwaterowania) żołnierzy wyznaczonych i skierowanych podyktowane zostało rodzajem i okresem pełnienia służby za granicą. Skoro ustawodawca dał możliwość bezpłatnego zakwaterowania żołnierza z rodziną za granicą (w miejscu pełnienia służby) to korzystanie dodatkowo z jednej z form zakwaterowania (świadczenia mieszkaniowego) na podstawie ustawy o zakwaterowaniu (...) nie znajduje uzasadnienia. Zatem tym żołnierzom zawodowym nie jest zasadna wypłata świadczenia mieszkaniowego. Zbieg uprawnień do zakwaterowania z ustawy o służbie wojskowej (...) i z ustawy o zakwaterowaniu (...) winien być w każdym przypadku oceniany indywidualnie, albowiem nawet formuła o zachowaniu wszelkich uprawnień z rozporządzenia wykonawczego do art. 24 ustawy o służbie wojskowej (...) "§ 29. 1. W czasie pełnienia służby poza granicami państwa żołnierz zachowuje wszystkie uprawnienia i świadczenia jakie przysługują mu na podstawie przepisów obowiązujących wobec żołnierzy pełniących czynną służbę w kraju, z uwzględnieniem powstałych w tym czasie zmian mających wpływ na te uprawnienia" nie daje podstaw do korzystania przez żołnierza z dwóch uprawnień do zakwaterowania. Podkreślić należy, że środki na wypłatę świadczeń dla żołnierzy zawodowych pochodzą z budżetu państwa. Zatem również z tych względów nieuzasadnione jest korzystanie przez tego samego żołnierza z dwóch form zakwaterowania, jak wnosi skarżący, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i jednocześnie wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Prowadziłoby do podwójnego finansowania przez budżet państwa zakwaterowania żołnierzy. Z akt sprawy wynika, że skarżący w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do [...] lipca 2016 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami państwa i w tym okresie nie pełnił służby w garnizonie położonym na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto strona nie kwestionuje tego, iż w czasie pełnienia tej służby korzysta z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. Zatem strona ma zapewnione warunki mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby. Natomiast przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) nie regulują kwestii związanych z zakwaterowaniem żołnierzy zawodowych poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest to, że uprawnienia mieszkaniowe żołnierzy - bez względu na to czy pełnią służbę w kraju czy poza jego granicami - są realizowane przez państwo. Tym samym - z punktu widzenia zupełności systemu prawnego - nie do zaakceptowania jest przychylenie się do wniosku skarżącego, który korzystając z finansowanego przez budżet państwa zakwaterowania poza granicami kraju, dodatkowa żąda, by Agencja wypłacała mu - jako realizację prawa do zakwaterowania - świadczenia mieszkaniowego pokrywanego z dotacji budżetowej. Wskazać należy, że zbiór norm prawnych dotyczących żołnierzy zawodowych reguluje sposób realizacji uprawnień mieszkaniowych zarówno żołnierzy pełniących służbę w kraju, jak i poza jego granicami, zatem zawiera unormowania stanowiące podstawę kwalifikacji prawnej dla każdego stanu faktycznego, który w rzeczywistości zaistnieje, a tym samym jest wolny jest od luk w prawie. Bez wątpienia natomiast zapewnienie skarżącemu nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby, jak również wypłata świadczenia mieszkaniowego, o którą ubiega się strona służą temu samemu celowi tj. zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza w miejscu pełnienia przez niego służby. Uwzględnienie wniosku strony w konsekwencji prowadziłoby do korzystania przez tego samego żołnierza równolegle z dwóch form realizacji prawa do zakwaterowania. Powyższe stanowisko Agencji poparł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt. II SA/Wa 971/13. Niemniej jednak podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie ustalił termin, od kiedy stronie nie przysługuje prawo do wypłaty świadczenia mieszkaniowego rozstrzygając, że prawo to nie przysługuje począwszy od [...] stycznia 2014 r. Skoro D. P. decyzją nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2013 r. zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i wyznaczony z dniem [...] sierpnia 2013 r. na stanowisko służbowe [...],[...],[...],[...] - tj. poza granicami kraju, to tym samym słusznym jest stwierdzenie, że prawo otrzymywania świadczenia mieszkaniowego przysługiwało stronie jedynie do dnia [...] lipca 2013 r. Stąd w tym zakresie należało decyzję uchylić i orzec co do istoty. W tej sytuacji organ I instancji po dacie [...] lipca 2013 r. w sposób nieuprawniony wypłacał stronie świadczenie mieszkaniowe do dnia [...] grudnia 2013 r. Takim działaniem organ I instancji rażąco naruszył przepis art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 48d ustawy o zakwaterowaniu (...), bowiem w okresie od [...] sierpnia 2013 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. strona korzystała niezasadnie równolegle z dwóch form zakwaterowania, tj. nieodpłatnego zakwaterowania w lokalu mieszkalnym w państwie pełnienia służby i równolegle wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja organu I instancji w powyższym zakresie rażąco narusza zarówno prawo - przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) regulujące wypłatę świadczenia mieszkaniowego, które mają zastosowanie wyłącznie do żołnierzy wykonujących obowiązki w garnizonie położonym na terenie kraju - jak również interes społeczny, którym w niniejszym postępowaniu winno być jednakowe traktowanie żołnierzy, uprawnionych do realizacji przysługującego prawa do zakwaterowania tylko w jednej formie. Tym samym powyższa okoliczność wyłącza zakaz reformationis in peius określony w art. 139 Kpa. Zgodnie z art. 139 Kpa zakaz ten nie obowiązuje bowiem, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest zatem uzasadniona ze względu na ochronę (obiektywnego) porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego, co uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż żołnierz wyznaczony na stanowisko służbowe poza granicami RP, traci uprawnienia mieszkaniowe wynikające z ustawy pomimo wyraźnego zapisu ustawowego i braku wyłączenia w art. 21 ust. 6 ustawy, 2. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż przywołany przepis może stanowić podstawę odmowy wypłacenia świadczenia mieszkaniowego, pomimo iż odnosi się on jedynie do obowiązku informacyjnego żołnierza zawodowego, 3. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż uprawnienia żołnierza zawodowego, pomimo braku ich wyłączenia w przepisach szczególnych, nie mogą być realizowane podczas pełnienia przez niego służby poza granicami kraju, 4. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 2010 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami Państwa (Dz. U. Nr 184, poz. 1237 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, iż żołnierz pełniący służbę poza granicami Państwa nie zachowuje wszystkich praw wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego w kraju, 5. naruszenie norm prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, polegające na przyjęciu, iż wytyczne Prezesa WAM, które ten sam organ nie uznaje jako źródła prawa, mogą stanowić podstawę rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej, 6. naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 139 kpa, a tym samym zmianę decyzji zaskarżonej odwołaniem na niekorzyść odwołującego się, gdzie organ I instancji przyjął datę, od kiedy świadczenie jest nienależne na dzień [...] stycznia 2014 r., zaś organ II instancji na dzień [...] sierpnia 2013 roku, co de facto skutkuje zobowiązaniem do zwrotu kwoty wyższej aniżeli przyjęto w decyzji I instancji. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji także w całości oraz: 1. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, 2. prowadzenie rozprawy również pod nieobecność skarżącego lub jego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zaskarżoną decyzją Prezes WAM utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą ten odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] stycznia 2014 r. z tym, że pomimo zakazu zmiany decyzji na niekorzyść wnoszącego odwołanie, odmową objął także okres od [...] sierpnia 2013 r., a więc 4 miesiące wcześniej. Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem i dlatego wniósł niniejszą skargę. Wskazał ponadto, został naruszony przez organ zakaz zmiany decyzji na niekorzyść wnoszącego odwołanie wyrażony w art. 139 k.p.a. oznacza, iż organ odwoławczy nie może w treści swojej decyzji dokonywać takich zmian, które kształtowałaby sytuację prawną odwołującej się strony w sposób mniej korzystny, niż uczyniła to decyzja organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367). Zgodnie z brzmieniem wyżej powołanej normy prawnej, żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: - przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, - przydziału miejsca w internacie, - wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Treść zacytowanego przepisu jednoznacznie wskazuje na fakt, iż podstawowym uprawnieniem żołnierza zawodowego jest prawo do zakwaterowania przez czas pełnienia służby. W ust. 2 omawianego przepisu ustawodawca wskazał zaś to, w jaki sposób prawo to może zostać zrealizowane. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na fakt, iż prawodawca dopuścił możliwość zrealizowania uprawnienia do zakwaterowania tylko w jeden z wymienionych sposobów "w jednej z następujących form". Wynika więc z tego, że nie jest dopuszczalne realizowanie omawianego uprawnienia na dwa równoległe sposoby. Przechodząc do materii niniejszej sprawy wskazać należy, że okolicznością niesporną było to, iż skarżący w okresie ujawnionym w sentencji decyzji pełnił służbę poza granicami kraju. Nadto strona nie kwestionowała tego, iż w czasie pełnienia tej służby korzystała z bezpłatnego zakwaterowania w kraju pełnienia służby. Powyższe świadczy więc o tym, że w spornym okresie organ zrealizował uprawnienie żołnierza do zakwaterowania w jeden ze sposobów wskazanych w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu (...). To zaś prowadzi do konkluzji, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoległego korzystania z alternatywnego sposobu zaspokojenia prawa do zakwaterowania w postaci świadczenia mieszkaniowego. Prawo opisane w wyżej powołanym przepisie art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), zostało bowiem zrealizowane wobec skarżącego w naturze. Dokonując badania niniejszej sprawy tutejszy Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie wskazuje na to, aby zarzucane uchybienie organu miało wpływ na wynik sprawy. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności przedstawione były w aktach administracyjnych. Wszystkie te okoliczności organ brał pod uwagę przy orzekaniu. Za okoliczność bez znaczenia dla sprawy należało też uznać to, jak postępował organ w odniesieniu do innych żołnierzy pełniących służbę poza granicami kraju, a posiadającymi w nim lokale mieszkalne. Przedmiotem rozstrzygania organu, a w konsekwencji przedmiotem zainteresowania tutejszego Sądu jest bowiem sytuacja faktyczna dotycząca jedynie skarżącego, a nie innych żołnierzy. Co do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius, zawartego w art. 139 kpa, należy podkreślić, że zakaz ten nie jest bezwzględny. Organ II instancji dokonując zmiany daty, od której świadczenie stronie nie przysługuje, odmiennie niż organ I instancji zinterpretował ustalony w sprawie stan faktyczny i przyjąć, na podstawie posiadanych informacji o rozpoczęciu służby przez skarżącego z dniem [...] sierpnia 2013 r., iż świadczenie nienależnie było wypłacane do końca grudnia 2013 r., czyli z rażącym naruszeniem prawa art. 21 ust. 1 i 2 ustawy w z art. 48 d. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).