IV SA/Po 1037/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi T.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Postanowieniem z dnia[...]9 maja 2014 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 49 ust. 1 i 2, art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r, poz. 1409) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r, poz. 267) dalej powoływanej jako "k.p.a." ustalił T.W. (dalej również jako "skarżąca") opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego, zrealizowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego usytuowanego na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę K., numerem: [...], w miejscowości P., w Gminie S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie PINB wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...], nałożył na inwestora – T.W. obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie: 1. ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta S., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla wykonanej budowy, w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r.; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez uprawnionego projektanta z załączonym przez niego zaświadczeniem wydanym przez izbę samorządu zawodowego, przy czym projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, w terminie do dnia[...] stycznia 2013 r.; 3. oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia [...] stycznia 2013 r. PINB wyjaśnił, że w wyniku uwzględnienia wniosku skarżącej, zmienił zakreślone powyżej terminy, wyznaczając nowe terminy; dokument wymieniony w pkt. 1 do dnia [...] kwietnia 2013 r, a dokument wymieniony w pkt. 2, i pkt. 3 do dnia [...] maja 2013 r. Dalej wyjaśnił, że wymieniony w pkt 1 dokument skarżąca przedłożyła w dniu [...] marca 2013 r. , a w dniu [...] kwietnia 2013 r. uzupełniła braki formalne. Natomiast w dniu [...]czerwca 2013 r. skarżąca przedłożyła dokumenty wymienione w pkt. 2 i 3 postanowienia z dnia[...] września 2012 r. Organ przywołał treść art. art. 49 ust 1 i 2 Prawa budowlanego, a następnie wyjaśnił, że zgodnie art. 59f ust. 2 tej ustawy stawka opłaty wynosi s=500 zł. Przedmiotowy obiekt budowlany należy do I kategorii obiektu budowlanego posiadającej współczynnik kategorii obiektu k=2,0 i współczynnik wielkości obiektu w=1,0. Na podstawie tych ustaleń PINB obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej wg. wzoru 50 x s x k x w, co dało kwotę 50.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB złożyła T.W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca nie kwestionując konieczności ustalenia opłaty legalizacyjnej podważyła jedynie jej wysokość. W jej ocenie w sprawie powinien zostać zastosowany współczynnik k=1, właściwy dla tego typu obiektu budowlanego, zgodnie z kategorią III. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w związku z treścią podania T.W. z dnia [...] lutego 2012 r. oraz jej wyjaśnieniami zawartymi w protokole z dnia [...] lutego 2012 r. Postępowanie to dotyczyło dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1991 r., znak: [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K., przy budowie budynku przechowalni owoców z częścią mieszkalną, obiektu budowlanego usytuowanego na działce gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę K., numerem [...], w miejscowości P., w gminie S.. W dalszej części uzasadnienia WINB wyjaśnił, że w protokole z dnia [...] marca 2012 r. z czynności oględzin PINB odnotował, że inwestorem budowy budynku "przechowalni owoców z częścią mieszkalną na tej działce byli FF. I M. B., a roboty z nią związane zostały rozpoczęte wioną 1991 r. i zakończone w roku 1997. W trakcie prowadzonych robót inwestor dokonał istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę: inwestor dobudował wiatrołap od strony północno-zachodniej o pow. zabudowy 10 m2 oraz dobudował część garażową od strony południowo-wschodniej o pow. zabudowy 40 m2. Następnie po otrzymaniu darowizny od inwestora skarżąca samowolnie wymieniła konstrukcję dachu wraz z pokryciem co miało miejsce w roku 2005. Jak wskazał WINB roboty prowadzone były bez kierownika budowy ale pod nadzorem osoby posiadającego uprawnienia budowlane. Jednakże w toku przeprowadzonej w dniu [...] maja 2012 r. rozprawy administracyjnej ustalono, że rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowanie wiatrołapu oraz części garażowej dokonała skarżąca. Organ wyjaśnił również, że potencjalni adresaci obowiązków nakładanych w oparciu o te przepisy art. 48-49 Prawa budowlanego zostali określeni w art. 52 tej ustawy. Nadto WINB powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, lecz zastrzega równocześnie, iż kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Zdaniem organu inwestorem wykonanych robót budowlanych (tj. rozbudowy) była skarżąca, która jest przy tym właścicielem rozbudowanego budynku i to ją należało wskazać jako adresata wszystkich postanowień dotychczas wydanych w toku tego postępowania. W ocenie WINB wobec wykonania obowiązków określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] września 2012 r. oraz w postanowieniach tego organu z dnia [...] lipca 2013 r., [...] listopada 2013 r. i [...] stycznia 2014 r. zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego po stronie PINB powstał ustawowy obowiązek ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W ocenie WINB organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Powołując się na treść art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśnił, że opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), a iloczyn ten podlega jeszcze pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Współczynnik "s" wynosi 500 zł, a zdaniem WINB, ze względu na datę wszczęcia postępowania, brak jest podstaw do zastosowania art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, Dz. U. nr 93, poz. 888). Natomiast, z uwagi na fakt, iż rozbudowany został budynek mieszkalny (co zdaniem organu potwierdza również przedstawiony przez inwestora projekt budowlany ze stycznia 2014 r. dotyczący rozbudowy "budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tzn. część mieszkalna legalnie wybudowanego w latach 1992-1997 budynku została rozbudowana przez skarżącą o kolejne dwie części o funkcji mieszkalnej, a żadna z rozbudowanych części nie jest odrębnym obiektem budowalnym, to zasadnym było dla określenia pozostałych współczynników przyjęcie kategorii I obiektów budowlanych (budynki mieszkalne jednorodzinne). Jak wyjaśnił WINB współczynnik "k" wynosi 2, a "w" równa się 1 wobec czego opłata legalizacyjna z tytułu przedmiotowej rozbudowy budynku (o obydwie części) trafnie została ustalona przez PINB w wysokości 50 000,00 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyżej wskazane postanowienie WINB złożyła T.W. wnosząc o jego uchylenie lub zmianę poprzez obniżenie opłaty legalizacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez przyjęcie współczynnika k=2 zamiast współczynnika k=1. Zdaniem skarżącej organ w błędny sposób wyliczył wysokości opłaty legalizacyjnej przyjmując do wzoru kategorię "I" obiektów budowlanych, zamiast kategorii "III", która odpowiada stanowi faktycznemu sprawy i powinna być jako prawidłowa w niej zastosowana. W efekcie błędnie została naliczona opłata legalizacyjna w wysokości 50.000 zł zamiast 25.000 zł. Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż nie kwestionuje zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej, a jedynie nie zgadza się z jej wysokością. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd od uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie WINB z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB w K. z dnia [...] maja 2014 r. ustalające T.W. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego, zrealizowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P., w Gminie S.. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, który przewiduje, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Z art. 49 ust. 2 tej ustawy wynika, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ustalenie opłaty legalizacyjnej poprzedzone musi być postępowaniem, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Przepis ten reguluje kwestię możliwości lub też braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W ust. 1 wskazanego artykułu przewidziano, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei z ust. 2 wynika, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Niespełnienie tych obowiązków w wyznaczonym terminie skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, natomiast ich spełnienie w wyznaczonym terminie traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 4 i 5). W rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami pozostaje, iż zaistniały okoliczności uzasadniające ustalenie opłaty legalizacyjnej. Jak wskazano w skardze strona skarżąca nie kwestionuje zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej, a jedynie nie zgadza się z jej wysokością. Zasadniczą kwestią jest więc rozstrzygnięcie, czy organ właściwie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że ustalenie opłaty legalizacyjnej poprzedzone zostało postępowaniem prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że skarżąca bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dokonała rozbudowy obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...], w miejscowości P., w Gminie S., polegającej na dobudowaniu wiatrołapu oraz części garażowej. W wyniku ustalenia wskazanych powyżej okoliczności, w dniu [...] września 2012 r. PINB wydał postanowienie o który mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymując prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych oraz ustalając wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy. Jednocześnie PINB zobowiązał skarżącą do przedłożenia w zakreślonym terminie: 1. ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta S., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dla wykonanej budowy, w terminie do dnia [...] grudnia 2012 r; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez uprawnionego projektanta z załączonym przez niego zaświadczeniem wydanym przez izbę samorządu zawodowego, przy czym projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, w terminie do dnia [...]stycznia 2013 r; 3. oświadczenia Inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia [...] stycznia 2013 r. Wypełnienie przez skarżącą obowiązków ustalonych w postanowieniu PINB z dnia [...] września 2012 r. otworzyło organowi możliwość do przejścia do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ze wspomnianego art. 59f ust. 1 wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust.2). Natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że wysokość opłaty ustalana jest na podstawie sztywnych, ustawowo określonych kryteriów. Przepisy nie przewidują odstąpienia od określenia ani też miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej. Bez wpływu na ustalenie wysokości opłaty pozostają jakiekolwiek inne czynniki takie jako przyczyna popełnienia samowoli budowlanej, jej zakres, czy istnienie bądź brak istnienia winy po stronie inwestorów (por. M Rypina w Prawo budowlane. Komenatrz. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz (red.) Lex a Wolter Kluwer business, Warszawa 2014 r. s. 430). Opłata legalizacyjna ustalana jest więc w sztywny sposób zależny tylko i wyłącznie od parametrów budynku zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Do ustalenia opłaty legalizacyjnej niezbędne jest prawidłowe zakwalifikowanie obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych wymienionych w załączniku do ustawy. To właśnie zakwalifikowanie dokonanej przez skarżącą rozbudowy obiektu budowlanego polegającej na dobudowaniu wiatrołapu oraz części garażowej, do kategorii I obiektów budowlanych (budynki mieszkalne) stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie. Skarżąca podnosi bowiem, iż prawidłowym byłoby zakwalifikowanie powyższej rozbudowy do kategorii III, a więc innych niewielkich budynków, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Stanowisko to w ocenie Sądu nie jest jednak zasadne. Prawidłowo bowiem organy uznały, że żadna z rozbudowanych części obiektu budowlanego o charakterze mieszkalnym nie stanowi odrębnego obiektu budowlanego. Co istotne, stanowisko takie znajduje potwierdzenie w przedłożonym przez skarżącą projekcie budowlanym, który dotyczył rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W treści projektu wskazuje się wprost, iż jego zakres dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego. Wskazać należy, że wprawdzie ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia rozbudowy, ograniczając się jedynie do wskazania, iż mieści się ona w pojęciu budowy. W doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należały rozumieć zmianę istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (por. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 56). Z powyższego płynie istotny dla rozstrzygnięcia sprawy wniosek, iż w konsekwencji rozbudowy nie powstaje nowy, odrębny obiekt budowlany. Tym samym nie jest zasadne stanowisko strony skarżącej, iż wykonane roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego, zaliczone powinny być do III kategorii obiektów budowlanych takich jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Prawidłowo wobec tego organy uznały, iż przedmiotowa rozbudowa powinna zostać zakwalifikowana do kategorii I. Budynki mieszkalne zaliczone bowiem zostały przez ustawodawcę do kategorii I obiektów budowlanych, dla których współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) wynosi 2,0, a współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) wynosi 1,0. Z kolei stosownie do treści art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust.2 Prawa budowlanego, stawka opłaty (s) wynosi 25000 zł. Iloczyn wartości k, w i s jest natomiast równy ustalonej przez organ wysokości opłaty legalizacyjnej. Reasumując wskazać należy, że podniesiony w skardze zarzut nieprawidłowego zastosowania przepisu art. 48 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego Sąd uznał za chybiony. Organy na podstawie niewadliwych ustaleń faktycznych, w sposób prawidłowy zakwalifikowały rozbudowę budynku mieszkalnego do kategorii I obiektów budowlanych wskazanych w załączniku do ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w zgodzie ze wskazanymi powyżej przepisami ustawy. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie PINB w K. z dnia [...] maja 2014 r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.