II SA/Ke 97/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w związku z odwołaniem Stowarzyszenia Obrona Zwierząt od decyzji Starosty z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, po wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia [...] i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie, ponieważ uznał, że odwołanie nie pochodziło od strony postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 5 września 2011 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek P. K. o wydanie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku na budynek mieszkalny jednorodzinny z częścią magazynową przeznaczoną do przechowywania warzyw i owoców oraz na budowę zbiornika na ścieki sanitarne, na działkach nr [...] i nr [..] położonych w miejscowości P. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku. Określony w decyzji obszar oddziaływania inwestycji obejmował działki, na których jest ona zlokalizowana, a przymiot strony postępowania otrzymał jedynie inwestor. W dniu 14 maja 2012 r. i w dniu 11 czerwca 2012 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęły pisma Stowarzyszenia Obrona Zwierząt w sprawie budowy prowadzonej na działkach nr [...]. Stowarzyszenie, jako właściciel działki nr [...] wniosło o dopuszczenie jako strona w sprawie pozwolenia na budowę na ww. działkach argumentując, że działka należąca do Stowarzyszenia, przeznaczona pod budowę schroniska dla bezdomnych zwierząt, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na nieruchomości nr [...], ponieważ schronisko powinno być zlokalizowane w odległości 150m od siedzib ludzkich. Z kolei pismem z dnia 4 lipca 2012 r. zatytułowanym odwołanie, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji z dnia [...] Wojewoda uznał, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowieniem z dnia [...] stwierdził jego niedopuszczalność. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia [...] Sąd uzasadnił, że organ nieprawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że zostało ono wniesione po terminie, łącząc w jednym postanowieniu dwie odrębne i niezależne od siebie, wywoływane innymi przesłankami, instytucje procesowe. Ponadto dodał, że z uzasadnienia postanowienia nie wynika, czy zdaniem organu Stowarzyszenie powinno być stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], czy też intencją organu było tylko stwierdzenie, że odwołanie wniesione zostało po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] oddalił skargę kasacyjną Wojewody od powyższego rozstrzygnięcia. NSA wskazał, że jeżeli osoba, która wniosła odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest obowiązany rozpoznać odwołanie, a stwierdziwszy, że osoba wnosząca odwołanie nie ma w tej sprawie interesu prawnego lub obowiązku, winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Dalej Wojewoda podał, że kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony na potrzeby procesu budowlanego ma pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. Organ podkreślił, że o obszarze oddziaływania obiektu można mówić jedynie wówczas, gdy budowa obiektu spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w jego otoczeniu, wynikające z przepisów odrębnych. W analizowanym przypadku "przepisem odrębnym" jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zmianami). Z § 12 ust. 4 tego rozporządzenia wynika wprost, że tylko usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 paragrafu 12, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie z projektu zagospodarowania działki sporządzonego na kopii mapy sytuacyjno – wysokościowej wynika, że budynek gospodarczy przeznaczony do nadbudowy i rozbudowy istniał na działkach nr [...] i usytuowany był ścianą z otworami okiennymi i drzwiowym w odległości 4,85m od granicy z działką nr [...]. Po rozbudowie część budynku usytuowana jest ścianą z otworami wypełnionymi luksferami w odległości 3,05m od granicy z działką nr [...]. Wysokość budynku po nadbudowie wynosi w kalenicy, od strony działki nr [...] -7,14m, a szerokość okapów w części rozbudowanej wynosi 0,30m. Budynek rozbudowano na częściach działek wyznaczonych liniami A, B, C, D, E, A, oznaczającymi granicę terenu inwestycji na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie części działek nr [...] (pas drogowy) i [...]. Przepisy dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz nasłonecznienia, a także przepisy przeciwpożarowe, § 13, 60 i 271-273 ww. rozporządzenia, są spełnione w sposób oczywisty. Po przeanalizowaniu usytuowania budynku na działkach nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że budynek ten jest usytuowany na działkach budowlanych w sposób, o którym mowa w przepisie § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem § 12 ust. 4 nie znajdzie zastosowania. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, wystąpiła sytuacja, gdy odwołanie od decyzji złożyły osoby nie posiadające przymiotu strony, co skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Organ dodał, że obszar oddziaływania obiektu zrealizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] zamyka się w granicach działki inwestora, co powoduje, że stroną postępowania są jedynie właściciele działki, na której realizowana jest inwestycja. Organ II instancji także stwierdził, że Stowarzyszenie zostało zaliczone do grona stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji, (nie odwołało się od niej). Strony postępowania dotyczącego decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stają się automatycznie stronami postępowania prowadzonego przez inny organ (Starostę) i w oparciu o inne przepisy. Ponadto organ wydający pozwolenie na budowę nie ma podstaw prawnych, aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę analizować jakie decyzje o warunkach zabudowy zostały wydane dla działek sąsiadujących z działką, na której jest planowana inwestycja. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie Obrona Zwierząt zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię prawa materialnego art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 kpa w sytuacji, gdy istniały przesłanki by uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że jest właścicielem działki nr [...] graniczącej z działką inwestora, w dniu 5 listopada 2010 r. złożyło do właściwego organu wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Po dniu 5 listopada 2010 r. na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...] zainicjowano proces inwestycyjny, Stowarzyszenie było stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, natomiast nie zostało uznane za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Dalej Stowarzyszenie podało, że schronisko dla zwierząt powinno być zlokalizowane w odległości co najmniej 150 metrów od siedzib ludzkich i wymóg ten był spełniony w momencie zakupu działki o nr [...] oraz w momencie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie schroniska dla zwierząt. Złożenie wniosku przez Stowarzyszenie nastąpiło przed formalnym rozpoczęciem procesu inwestycyjnego na działkach o numerach [...], który dzięki szybkiemu załatwianiu sprawy przez Wójta Gminy, a jednocześnie opieszałym i wadliwym prawnie działaniom prowadzonym przez tego samego Wójta w sprawie wniosku Stowarzyszenia oraz nieuznaniu Stowarzyszenia za stronę w postępowaniu przed Starostą, w dniu [...] zakończyło się prawomocną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Strona skarżąca dodała, że stanowiąca jej własność nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na sąsiedniej działce, a obiekt na niej budowany, w sposób oczywisty oddziałuje na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącego Stowarzyszenia zgodnie ze zgłoszonymi planami, o których właściciel sąsiedniej działki był informowany na długo przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku, z powodu ustalenia, że odwołanie pochodzi od osoby nie będącej stroną postępowania. Zauważyć należy, że obowiązkiem organu, po wpłynięciu odwołania jest ustalenie czy odwołanie to pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ stwierdzi, że składający je nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego, to zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach budowlanych - a do takich należy analizowany przypadek - interes prawny wynikać winien przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 j.t.). Przez obszar oddziaływania obiektu - zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, w niniejszej sprawie przepisem odrębnym, o jakim mowa wyżej jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Nie było w sprawie kwestionowane, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany odpowiadał obowiązującym przepisom. W szczególności przyjęte w nim rozwiązania nie naruszały dyspozycji: § 12 ust. 1 tego rozporządzenia – dotyczącego odległości budynku od granicy z sąsiednią działka budowlaną, § 13 dotyczącego nasłonecznienia i § 271-273 – dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Fakt zgodności projektu budowlanego został wykazany przez organ, który również prawidłowo uznał, że obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora, co powoduje, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę jest tylko właściciel działki na której realizowana jest inwestycja. W konsekwencji słusznie organ przyjął, że skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...]. Odnośnie podniesionego w skardze argumentu, że Stowarzyszenie winno być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...], bo schronisko, które zamierza wybudować musi być oddalone o 150m od siedzib ludzkich, a inwestycja budowlana na działce sąsiedniej uniemożliwi te plany, to stwierdzić należy, że nie może on prowadzić do uwzględnienia skargi. W pierwszej kolejności należy bowiem podkreślić, iż wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ ma obowiązek uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji. Organ nie może opierać się na hipotetycznej zabudowie działki sąsiedniej, co do której nie wiadomo czy i w jakiej postaci zostanie zrealizowana. Tymczasem w dacie wydawania decyzji z dnia [...], a także w dacie jej uostatecznienia, na należącej do skarżącego Stowarzyszenia nieruchomości nie był posadowiony żaden budynek, nie była wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ani nawet nie było zakończone toczące się od dnia 5 listopada 2010 r. postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie Schroniska dla zwierząt wraz z niezbędną infrastrukturą. W trakcie niniejszego postępowania administracyjnego Stowarzyszenie nie wykazało również, aby podjęło jakiekolwiek działania faktycznie zmierzające do realizacji swojego zamiaru (postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla w/w schroniska dla zwierząt zakończyło się ostateczną decyzją SKO z dnia [...]). Dlatego też organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw, aby wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, a w konsekwencji ustalając strony postępowania brać pod uwagę deklarację, że na działce nr [...] są plany wybudowania schroniska dla bezdomnych zwierząt. Dopiero bowiem wydanie konkretnego pozwolenia na budowę przesądza, jaka inwestycja powstanie na danej nieruchomości i tę okoliczność organ musi już mieć na względzie. Na marginesie również należy zaznaczyć, że dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w sytuacji wyrażenia przez nie dopiero zamiaru budowy schroniska, mogłoby oznaczać unicestwienie prawa właściciela do zabudowy swojej nieruchomości (aby mogło powstać schronisko inwestor musiałby prawdopodobnie w ogóle zrezygnować z budowy), który wykonując takie uprawnienie nie narusza bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Ponadto należy zauważyć, że uznanie za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego podmiotów, które zamierzają w przyszłości zabudować sąsiednią działkę oznaczałoby, że obszar oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę musiałby obejmować obszar o znacznym i nieznanym zasięgu, na którym mogłoby być hipotetycznie planowane wybudowanie inwestycji wymagającej zachowania jeszcze większych odległości od siedzib ludzi, np. kopalni, czy elektrowni. Dlatego omawiany zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Bez znaczenia jest również fakt, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla schroniska przeciągnęło się, a szybko zakończyło się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i pozwolenia na budowę dla właściciela działek o numerach [...]. Jeśli bowiem przedłożony projekt budowlany spełniał wszystkie warunki, to obowiązkiem organu wynikającym z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu z tej przyczyny, że pierwsze złożyło wniosek w sprawie warunków zabudowy dla schroniska oznaczałoby obciążanie negatywnymi konsekwencjami długiego załatwienia wniosku Stowarzyszenia właściciela działek o numerach [...]. Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut, że skarżące Stowarzyszenie było stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla działek o numerach [...]. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy strony postępowania w takiej sprawie nie stają się automatycznie stronami postępowania prowadzonego przed innym organem, w innej sprawie i w oparciu o inne przepisy prawne. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.