I SA/Wa 3181/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] wniósł skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w zakresie pkt 3 rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], zmienioną decyzjami Prezesa ANR z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...]), oraz z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych wygasił prawo zarządu ustanowione na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...]. W pkt 3 decyzji o wygaszeniu prawa zarządu wskazano, iż w przypadku braku składników mienia ruchomego w stosunku do ilości wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. ([...]) kwota stanowiąca równowartość brakujących składników mienia ruchomego zostanie zapłacona przez Wojewodę [...] na konto Agencji Nieruchomości Rolnych w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r., Równowartość brakujących składników mienia ruchomego zostanie ustalona według cen rynkowych w dacie przejęcia mienia. W wyniku złożonego wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją znak: [...] z dnia [...] maja 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] z zakresie pkt 3 rozstrzygnięcia. Organ wskazał, że decyzja o wygaszeniu z dniem [...] grudnia 2010 r. prawa zarządu na rzecz S. została wydana na podstawie art.36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2007 r., Nr 54, poz. 444) oraz § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanawiania lub wygaśnięcia trwałego zarządu oraz trybu wnoszenia opłat (Dz. U. nr 54 poz.44). Wskazane powyżej przepisy uprawniały Agencję Nieruchomości Rolnych do wygaszenia zarządu ustanowionego decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WRSP w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. w formie decyzji administracyjnej, nie wskazując jednakże enumeratywnie jej elementów składowych. Wojewoda [...] kwestionując pkt 3 decyzji wygaszającej zarząd, wskazał na brak literalnego przepisu stanowiącego wprost o zamieszczeniu w decyzji obowiązku zapłaty kwoty stanowiącej równowartość brakujących składników mienia ruchomego. Organ odwoławczy, odnosząc się do wskazanego zarzutu wyjaśniał, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. wygasza prawo zarządu, a zatem powoduje jego ustanie w stosunku do powierzonego mienia. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie nie ma jednolitości odnośnie charakteru prawnego zarządu. Zasadniczo należy wyróżnić 2 poglądy: pogląd uznający, iż zarząd jest administracyjnoprawnym prawem podmiotowym (zespołem uprawnień) nabywanym w drodze decyzji administracyjnej oraz pogląd przyznający zarządowi charakter cywilnoprawny - za takim pojmowaniem charakteru zarządu opowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 października 1993 r., III CZP 129/93. Organ przyjął, że ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie definiuje instytucji zarządu i w art. 54 w zakresie nieuregulowanych w ww. ustawie odsyła do przepisów Kodeksu cywilnego, uzasadnionym będzie zatem wniosek, iż wolą ustawodawcy jest oparcie zarządu na przepisach prawa cywilnego. Skutkiem przekazania w zarząd mienia na rzecz S. było przyznanie uprawnienia do podejmowania czynności prawnych w celu prowadzenia działalności określonej w decyzji o jego ustanowieniu, zaś uzyskane wpływy z tej działalności przeznaczać na pokrywanie kosztów utrzymania przejętego mienia w stanie co najmniej niepogorszonym. Zatem też, mienie przekazane w zarząd, nie mogło być wykorzystywane w sposób dowolny. Wymagania jakim powinien odpowiadać zarząd nad mieniem Gospodarstwa Rybackiego Skarbu Państwa w R., określała nie tylko decyzja o jego ustanowieniu, ale również przepisy Kodeksu cywilnego zawarte w Rozdziale IV zatytułowanym "Inne wypadki użytkowania", które należało stosować w braku regulacji szczególnej, a w dalszej kolejności ogólne przepisy o użytkowaniu oraz odpowiednie przepisy o użytkowaniu przez osoby fizyczne. Z tego też względu, S. zobowiązany był do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, w szczególności art. 257 kc, który dotyczy użytkowania określonego zespołu środków produkcji rozumianego jako zbiór dóbr służących do wykonywania działalności gospodarczej produkcyjnej, niezwiązanych w sposób trwały z nieruchomością i niestanowiących jej części składowych, takich jak: maszyny, urządzenia, narzędzia, środki transportu, inwentarz, zapasy, których cechą charakterystyczną jest ich zużywalność w normalnym toku działalności gospodarczej. Oczywistym jest, iż użytkownik jest uprawniony do zastępowania poszczególnych składników nowymi, jednakże po ustaniu użytkowania zobowiązany był zwrócić mienie Gospodarstwa Rybackiego Skarbu Państwa w R. tego samego rodzaju i tej samej wartości, a w przypadku braku zużytych składników, wyrównać uszczerbek przez zapłatę kwoty pieniężnej stanowiącej jego równowartość wg oszacowania wyłączonych składników. Ze wskazanych powyżej powodów organ nie podzielił poglądu skarżącego, iż wyłączenie składników mienia przez sprzedaż ryby oraz zużycie paszy, nie rodzi obowiązku zwrotu ich równowartości. Uwzględnienie w decyzji o wygaszeniu prawa zarządu informacji o sposobie rozliczenia się z powierzonego mienia po jego ustaniu, mimo iż nie było jej elementem obligatoryjnym, niewątpliwie stanowiło istotny element instytucji zarządu. Ponadto, zwarcie takiej informacji nie stoi w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, w oparciu o które decyzja została wydana. Ponadto podnieść należy, iż w doktrynie i orzecznictwie aktualny jest pogląd wskazujący na domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, nawet w przypadku, gdzie ustawa tego precyzyjnie nie określa, ale też wyraźnie tego nie zakazuje. Organ podkreślał, iż obowiązek rozliczenia mienia jest konsekwencją decyzji ustanawiającej zarząd z dnia [...] grudnia 1996 r., znak: [...], która pozostaje nadal w obrocie prawnym. Wojewoda [...] wniósł skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] w zakresie pkt 3 rozstrzygnięcia. Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj. art. 36 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 54 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 1187 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wymienione przepisy mogą stanowić podstawę prawną do nałożenia w decyzji administracyjnej Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak: [...]) w sprawie wygaszenia z dniem [...] grudnia 2010 r. prawa zarządu, obowiązku określonego w pkt 3, który stanowi, że "W przypadku stwierdzenia braku składników mienia ruchomego w stosunku do ilości wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. ([...]) kwota stanowiąca równowartość brakujących składników mienia ruchomego zostanie zapłacona przez Wojewodę [...] na konto Agencji w terminie do 28 lutego 2012 r. Równowartość brakujących składników mienia ruchomego zostanie ustalona według cen rynkowych w dacie przejęcia mienia" 2) Przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, tj. § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2009 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia trwałego zarządu oraz trybu wnoszenia opłat (Dz. U. Nr 54, poz. 444) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wskazane przepisy mogą stanowić podstawę do nałożenia w decyzji administracyjnej na stronę obowiązku, o którym mowa w pkt 3 decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. (znak: [...]); 3) przepisów prawa materialnego, przez ich nie zastosowanie, tj. art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 256, art. 675 w zw. z art. 694 oraz art. 705 w zw. z art. 697 Kodeksu cywilnego; 4) przepisów prawa materialnego, przez ich nie zastosowanie, tj. art. 9, 11 oraz 146 i n. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2013, poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 5) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, a także nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Wojewoda [...] wnosił o: a. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr: [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r., nr: [...]; b. na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosił jednocześnie o stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr : [...] wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawie wygaszenia z dniem [...] grudnia 2010 r. prawa zarządu ustanowionego decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego AWRSP w W. z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] na rzecz S. w S.. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję w ramach wskazanych kryteriów należało uznać, że podlega ona uchyleniu, tak jak decyzją ją poprzedzająca. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231 poz. 1700 ze z.). W pierwszej kolejności należało odnieść się do legitymacji Wojewody [...] do uznania go za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W niniejszej sprawie decyzja Prezesa Nieruchomości Rolnych z dnia [...] grudnia 2010 r. wyraźnie rozstrzyga o obowiązkach Wojewody [...] co wynika wprost z treści pkt. 3 tej decyzji który stanowi, że "W przypadku stwierdzenia braku składników mienia ruchomego w stosunku do ilości wskazanych w decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r. ([...]) kwota stanowiąca równowartość brakujących składników mienia ruchomego zostanie zapłacona przez Wojewodę [...] na konto Agencji w terminie do 28 lutego 2012 r. Równowartość brakujących składników mienia ruchomego zostanie ustalona według cen rynkowych w dacie przejęcia mienia". Ma zatem on interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie pkt 3. Odnosząc się do kwestii samego rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy wygaśnięcie zarządu następuje w drodze decyzji w wypadkach wskazanych w tym przepisie. Jednakże zakres decyzji został określony wprost w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 marca 2009 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie ustanowienia lub wygaśnięcia trwałego zarządu oraz trybu wnoszenia opłat (Dz.U.2009.54.444). Zgodnie z tym przepisem decyzja o wygaśnięciu zarządu zawiera w szczególności: 1) przesłanki wygaśnięcia zarządu; 2) nazwę i siedzibę jednostki sprawującej zarząd; 3) oznaczenie decyzji albo umowy o przekazaniu w zarząd; 4) oznaczenie nieruchomości według ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, jeżeli są prowadzone; 5) termin zwrotu mienia. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia wydanie mienia przekazanego w zarząd lub zwrot mienia w przypadku wygaśnięcia zarządu stwierdza się protokołem zdawczo-odbiorczym, sporządzonym przez jednostki przekazującą i przejmującą. Należy przy tym zaznaczyć, że użycie w § 5 sformułowania "w szczególności" należy odczytywać łącznie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. określającego niezbędne elementy decyzji. Zawarcie tym samym kwestii dotyczących sposobu rozliczenia braków w mieniu podlegających zarządowi w czasie jego trwania winny wynikać z protokołu zdawczo-odbiorczego, które wolą prawodawcy jako element cywilnoprawny nie może stanowić elementu decyzji, która ma co do zasady charakter władczy jednostronny. Ustawodawca przesądził zatem, że to do zdającego mienie w terminie wskazanym w decyzji, jak i przejmującego mienie należy ustalenie czy i jakie mienie nie zostało zdane, a także ustalenie sposobu jego rozliczenia. W ww. przepisach brak jest upoważnienia dla organu do władczego określania tych kwestii. Ponadto wskazać należy, że w art. 54 ww. ustawy, który stanowi, że: w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, nie może być utożsamiany z możliwością określania w decyzji sposobu realizacji zobowiązań wynikających z rozliczenia mienia, w ręcz należy odczytywać jako wskazanie, że w kwestiach nie objętych decyzją stosuje się przepisy kodeksu cywilnego (np. art. 260 § 1 kc czy też art. 262 kc)., a zatem wszelkie spory i roszczenia mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.