I OSK 368/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 949/14 o odrzuceniu skargi M. M. na pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 949/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. M. na pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku o najem lokalu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 28 października 2014 r. M. M. zwrócił się do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Gliwicach o ponowne wynajęcie lokalu zajmowanego bez tytułu prawnego usytuowanego w Gliwicach przy ul. [...]. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], Zastępca Dyrektora ZGM poinformował, że Miasto Gliwice nie widzi podstaw prawnych do nawiązania stosunku najmu przedmiotowego lokalu, bowiem w sprawie zachodzi stan rzeczy prawomocnie osądzonej. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. skarżący wezwał Prezydenta Miasta Gliwice do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Gliwicach w trybie przewidzianym w § 22 ust. 2 uchwały nr XXII/723/209 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucając skargę stwierdził, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem reguluje materię o charakterze cywilnoprawnym. Skoro przedmiotem sprawy jest czynność dotycząca odmowy zawarcia umowy najmu lokalu (podjęcia czynności cywilnoprawnej) konkretnego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Gliwicach, to biorąc pod uwagę rozważania uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, z których wynika, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona w tej części czynność nie stanowi rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Zawarcie umowy najmu jest bowiem czynnością o charakterze cywilnoprawnym, zmierzającą do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeśli zatem zawarcie umowy najmu lokalu jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł M. M., domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150) w zw. z § 22 ust. 2 uchwały nr XXII/723/2009 Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż odmowa uwzględnienia przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Gliwicach, działający w imieniu Prezydenta Miasta Gliwice, wniosku aktualizacyjnego skarżącego z dnia 29 października 2013 r. o ponowne wynajęcie lokalu zajmowanego dotychczas bez tytułu prawnego nie stanowi rozpatrzenia i załatwienia tego wniosku w trybie, o którym mowa w wyżej wymienionych przepisach, a wyłącznie cywilnoprawne nieprzyjęcie oferty najmu lokalu, o której mowa w art. 680 k.c., przez właściciela nieruchomości lokalowej; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż pismo Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] listopada 2013 r. nie stanowi aktu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej; b) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż sprawa kontroli legalności trybu rozpatrzenia i załatwienia wniosku o najem konkretnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy w trybie przewidzianym w uchwale rady gminy, nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ jej zarzuty nie zawierały usprawiedliwionych podstaw. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada Miejska w Gliwicach podjęła w dniu 19 lutego 2009 r. uchwałę nr XXII/723/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice, która – jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Wskazana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, jak również reguluje sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku bada, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania, winno prowadzić do umieszczenia go na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podkreślić należy, że taka sytuacja, o jakiej jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowała w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżącego z dnia 29 października 2013 r., kierowany do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Gliwicach nie dotyczył bowiem zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, a jedynie zawarcia ponownej umowy najmu konkretnego lokalu. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że § 22 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 19 lutego 2009 r., nr XXII/723/2009 nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzysta z danego lokalu mieszkalnego, poprzez możliwość ponownego zawarcia z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma żadnych elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą która występuje o ponowne zawarcie z nią umowy najmu lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu. W sprawach tych nie jest rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Z tego względu wydanie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. było zasadne, gdyż właściwość sądu administracyjnego nie obejmowała aktu, na który została w tej sprawie wniesiona skarga. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.