I OSK 2117/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2881/14 w sprawie ze skargi T. M. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 2881/14 oddalił skargę T. M. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 roku nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu wniosku T. M., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1995 roku nr [...], która stwierdzała nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieruchomości położonej przy ul. N. [...] oraz ul. D. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku T. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 roku Minister utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1995 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jednak nie wykazał interesu prawnego uprawniającego go do wszczęcia przedmiotowego postępowania nadzorczego. Nie przysługiwał mu bowiem w dniu 27 maja 1990 r. tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. W tej dacie właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa, który przejął ją na podstawie postanowienia Sądu Wojewódzkiego dla Miasta Ł. z dnia 17 grudnia 1957 r. sygn. akt K 320/57, utrzymującego w mocy postanowienie Sądu Powiatowego z dnia 3 września 1957 r. sygn. akt IX Ko 197/56. Powołanym postanowieniem Sąd Wojewódzki dla Miasta Ł. nie uwzględnił wniosku R. M. (poprzednika prawnego wnioskodawcy) o zwolnienie spod zajęcia, dozoru i zarządu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. N. [...] oraz orzekł przepadek na rzecz Skarbu Państwa należącej do R. M. nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 41, poz. 237). Minister dodał, że nie jest właściwy do kontroli ww. postanowień Sądów. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. M., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie ma przymiotu strony w żądaniu stwierdzenia nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem skarżącego, posiada on interes prawny jako spadkobierca R. M., poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości. W jego ocenie Skarb Państwa przejął przedmiotową nieruchomość bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji skarżący nie posiada żadnego tytułu do skomunalizowanej nieruchomości. Subiektywne przekonanie o bezprawności przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa nie ma żadnego znaczenia, skoro w obrocie prawnym pozostaje prawomocne postanowienie Sądu Wojewódzkiego dla Miasta Ł. z dnia 17 grudnia 1957 r. sygn. akt K 320/57 o przejęciu majątku R. M. Nie zostało ono dotychczas podważone. Do przejęcia przez Skarb Państwa własności tej nieruchomości doszło na podstawie przepisów dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości w czasie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 237). Zgodnie z art. 13 § 3-5 tego dekretu, stanowiącego podstawę wydania postanowienia w przedmiocie zwolnienia majątku spod zajęcia, dozoru i zarządu w przewidzianym w tym przepisie trybie, orzekał sąd karny (określony w art. 6 dekretu). Majątek niezwolniony przez tenże sąd na mocy § 3 omawianego przepisu przechodził na własność Skarbu Państwa. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że brak wywiedzionego z konkretnej normy prawnej interesu prawnego skarżącego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do powołanej wyżej decyzji komunalizacyjnej oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie tego postępowania na jego wniosek, czego konsekwencją musiało być podjęcie, stosownie do art. 61a k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł T. M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a., skutkujące uznaniem, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej, a tym samym nie jest stroną tego postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ma on, jako następca prawny R. M., bezpośredni interes prawny w uregulowaniu statusu nieruchomości, której własności jego spadkodawca został bezprawnie pozbawiony, a tym samym ma prawo żądać wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. T. M. wskazał, że nieruchomość przeszła w sposób bezprawny na własność Skarbu Państwa - w 1945 roku została bezprawnie zajęta przez wojsko, a jej ówczesny właściciel R. M. został pozbawiony posiadania. Podejmowane działania sądowe okazały się bezskuteczne - Sąd Wojewódzki w Ł. odmówił zwolnienia jej spod zajęcia, dozoru i zarządu i orzekł jej przepadek na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepadek ten odbył się nielegalnie, bowiem orzeczono go na podstawie przepisów dekretu z dnia 28 czerwca 1946 roku oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 roku w sprawie wykonywania ustawy o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swoją przynależność do narodowości niemieckiej, podczas gdy przeciwko R. M. nigdy nie toczyło się postępowanie karne za odstępstwo od narodowości. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie przedmiotowa nieruchomość przysługiwała nadal R. M., a następnie jego następcom prawnym. Tym samym skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej odnoszącej się do tej nieruchomości dotyczą bezpośrednio T. M., gdyż obejmują sferę prawa własności przysługującego jemu oraz jego poprzednikowi prawnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji, że z powodu oczywistego braku interesu prawnego z art. 28 k.p.a. należało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego. Skarżący kasacyjnie zwalczając to stanowisko zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. twierdząc, że taki interes prawny posiada. Zgodzić należy się z autorką skargi kasacyjnej, że do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może to być norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa – także cywilnego, w szczególności art. 140 Kodeksu cywilnego ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje. Z niekwestionowanego stanowiska doktryny i judykatury wynika, że z wykładni art. 28 k.p.a. wywieść należy, iż stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stroną oprócz Skarbu Państwa i właściwej gminy może być dodatkowo tylko ten podmiot, który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości wykluczający jej komunalizację. Tego poglądu w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie nie wykazał w niniejszej sprawie, aby na dzień 27 maja 1990 r. i obecnie przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. N. [...] oraz ul. D. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...], uregulowanej w KW nr [...]. Na dzień 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej założonej dla tej nieruchomości wpisany był jako właściciel Skarb Państwa, a w wyniku komunalizacji własność uzyskała Gmina Ł. Te okoliczności wykluczają możliwość przyjęcia, że skarżącemu jako następcy prawnemu byłego właściciela tej nieruchomości przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uprawniający go do bycia stroną postępowania nieważnościowego dotyczącego komunalizacji tej nieruchomości. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącego, że z uwagi na bezprawność (w jego ocenie) orzeczeń sądów, dotyczących przepadku przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r., nadal przysługiwała mu własność tej nieruchomości. Bezspornym bowiem jest, że orzeczenia te nadal funkcjonują w obrocie prawnym, bowiem nie zostały z niego wyeliminowane. Co więcej skarżący, nie podaje nawet aby podjął próbę ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie ulega także wątpliwości, że jak to trafnie przyjął organ administracji, organy administracji i sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny orzeczeń Sądów powszechnych (Powiatowego i Wojewódzkiego) o przepadku nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Okoliczność, że poprzednik prawny skarżącego, do wydania 17 grudnia 1957 r. postanowienia przez Sąd Wojewódzki dla miasta Ł. o przepadku nieruchomości był jej właścicielem, bez wcześniejszego wyeliminowania go z obrotu prawnego, nie ma znaczenia dla sprawy. Skarżący nie może bowiem powoływać się na wynikające z art. 140 K.c. prawo własności uprawniające go do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, w oparciu o przysługujący mu interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.