I SA/Wa 3305/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. W., A. W., M. W.-S., E. W., J. B., J. Ł., D. Ł., M. F., M. F., D. S., J. S. i Zgromadzenia Sióstr [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia odnoszącego się do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r. w zakresie działki nr [...] (obręb [...]); 2. umarza postępowanie w stosunku do D. S., J. S. i Zgromadzenia Sióstr [...]. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. W., M. W.-S., A. W., E. W., J. B., J. Ł., D. Ł., M. F. i M. F. uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...], w części dotyczącej gruntu będącego obecnie własnością Skarbu Państwa tj. działek nr: [...] i [...] z obrębu [...]. Organ, oceniając legalność powołanego orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej, uznał, że decyzja Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. jest wadliwa. W toku postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji organ nadzoru ustalił, że następcami prawnymi byłych współwłaścicieli nieruchomości są m. in. W. H. i A. T. K.. Organ odwoławczy podał, że z analizy dołączonej do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umowy cywilnoprawnej z dnia [...] czerwca 2011 r. wynika, że W. H. sprzedał D. i J. małż. S., J. i D. małż. Ł. oraz M. i M. małż. F. pozostały przysługujący mu udział, tj. 17/20 w spadku po ojcu J. H. oraz całość przysługującego mu udziału w spadku po matce Z. H. oraz po siostrze D. D.. Ponadto z analizy nie ujawnionej w toku postępowania umowy z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że roszczenia do przedmiotowej nieruchomości przysługujące A. T. K. zostały zbyte na rzecz M. N.. Z powyższego zatem wynika, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. nie uwzględnił skutków następstwa materialnoprawnego w odniesieniu do następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Przechodząc do oceny legalności orzeczenia dekretowego z dnia [...] sierpnia 1954 r. organ odwoławczy wskazał, że zostało ono wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] róg [...] ozn. nr hip. [...], wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] róg [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Minister ustalił, że w dacie wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1954 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy na podstawie art. 3 lit a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. RP nr 52, poz. 268 z dnia 6 sierpnia 1947 r.) i uchwały Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy z dnia 4 maja 1948 r. opublikowanej w Monitorze Polskim z 1949 r. Nr A - 73 poz. 925. Plan ten przewidywał przeznaczenie dla terenu przedmiotowej nieruchomości pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi z urządzeniami pomocniczymi. Minister stwierdził, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w części nieruchomości przeznaczonej pod drogi z urządzeniami pomocniczymi, tj. tej części nieruchomości ozn. nr hip. [...], która obecnie wchodzi w skład działki ew. nr [...] w obrębie [...] i stanowi drogę - ulicę [...], była uzasadniona. W ocenie organu nadzoru, urządzenie drogi na w/w działce stanowi dostateczne sprecyzowanie funkcji użyteczności publicznej, jaka na terenie przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana, z której w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa nieruchomość w części działki ewidencyjnej nr [...] nie mogła być obiektywnie wykorzystywana przez dotychczasowych właścicieli bez uszczerbku dla określonego przeznaczenia w Planie Miejscowym nr [...]. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że organ dekretowy odmawiając przyznania prawa własności czasowej w części obecnej dz. ew. nr [...] nie naruszył rażąco art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ zauważył, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej w jej części stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] nie zostało w żaden sposób skonkretyzowane. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego z [...] sierpnia 1954 r. przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu. Nieruchomość - z wyłączeniem jej części stanowiącej dz. ew. nr [...]. która stała się częścią poszerzonej ulicy [...] nie została wykorzystana do dnia dzisiejszego pod żadne inwestycje użyteczności publicznej. Minister uznał, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie dokonał analizy, do czego był zobligowany przepisami dekretu, czy korzystanie z gruntu tej nieruchomości, tj. w części dz. ew. nr [...] da się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. Zatem organ dekretowy odmawiając przyznania prawa do gruntu nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z części nieruchomości (obecnej dz. ew. nr [...]) przez jej ówczesnych właścicieli z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania - tym samym w tej części rażąco naruszono dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem Ministra, zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] w części dotyczącej obecnej dz. ew. nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Minister wskazał, że kwestionowane orzeczenie dekretowe skierowane zostało do osób nieżyjących. W dniu [...] kwietnia 1953 r. zmarła bowiem wnioskodawczym postępowania E. K., natomiast w dniu [...] lutego 1944 r. F. K. H., byli właściciele przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja dekretowa - orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r., nr [...], jako skierowane do osób nieżyjących - obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. 2. Skargę na powyższą decyzję wyłącznie w zakresie uzasadnienia, zarzucając naruszenie: art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, art. 7 i art. 77 Kpa przez przyjęcie, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał dla przedmiotowej nieruchomości plan nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy. Oprócz zakwestionowania obowiązywania tego planu w dacie wydania orzeczenia dekretowego, wskazano, że w planie tym przedmiotowa nieruchomość nie była w żadnej części przeznaczona pod ulicę [...]. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 4. Na rozprawie sądowej w dniu 13 marca 2015 r. pełnomocnik cofnął skargę złożoną w imieniu D. S., J. S. i Zgromadzenia Sióstr [...] w [...]. Natomiast w imieniu pozostałych skarżących przedstawił opinię geodezyjną dotyczące położenia spornej nieruchomości poza liniami ulicy [...]. 5. Uczestnicy postępowania wnieśli o uwzględnienie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. 1. Po pierwsze wskazać należy że Sąd administracyjny uczynił przedmiotem kontroli wyłącznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności odnoszącego się do działki nr [...]. W pozostałej części rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji jest korzystne dla strony, a Sąd nie stwierdził, aby zaistniały przesłanki orzeczenia na niekorzyść skarżących, określone w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako: "Ppsa"). 2. Na wstępie wyjaśnić należy, iż uzasadnienie stanowi konieczny i istotny element decyzji administracyjnej (na gruncie art. 107 § 1 k.p.a.), będący "zwykłą" jej częścią w sensie składnika treści decyzji i w tym kontekście częścią równoważną z punktu widzenia znaczenia z samą osnową decyzji (por. Zimmermann: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 134-135; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z 28 czerwca 1982 r. I SA 47/82, "Państwo i Prawo" 1985, z. 1, s. 150). Przyjęcie takiego stanowiska uzasadnia potraktowanie kontroli uzasadnienia jako orzekania w sprawach skargi na decyzje administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa. W przedmiotowej sprawie ma to szczególne znaczenie, gdyż wykazane w uzasadnieniu podstawy stwierdzenia nieważności, mianowicie, czy podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dekretowej było wyłącznie skierowanie decyzji do osoby zmarłej, czy też rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu ma znaczenie prejudycjalne dla dochodzenia odszkodowania za szkodę wywołaną wadliwą decyzją. 3. Odnosząc się do zarzutów skargi co do ustalenia prawidłowego wzorca planistycznego, Sąd nie podziela zarzutów, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego w 1954 r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 1949 r., gdyż w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa (Dz. U. Nr 58, poz.523) derogowany został porządek prawny wynikający z ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, a w konsekwencji należy uznać, że uchylony został również akt prawny - Obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy Warszawy z dnia 12 czerwca 1948 r. (M.P. Nr 54, poz. 308) o opublikowaniu w Monitorze Polskim Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 29. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1949 r. Nr [...] został uchwalony przez Naczelną Rady Odbudowy m.st. Warszawy w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy. Poza sporem jest także i to, że plan ten został opublikowany w Monitorze Polskim z dnia 12 czerwca 1948 r., Nr 54, poz. 308. Zgodnie z art. 3 ustawy o odbudowie m.st. Warszawy do zakresu działania Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy należało zaś uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego. Zgodnie z art. 9 wskazanej ustawy, plany zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] został uchwalony przez właściwy organ i opublikowany zgodnie z obowiązującą w dacie jego uchwalenia ustawą o odbudowie m.st. Warszawy, a więc uzyskał moc obowiązującą zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym. Nawet przyjęcie derogowania z porządku prawnego ustawy, która była podstawą uchwalenia planu, nie powoduje per se utraty mocy obowiązującej wydanych na podstawie tej ustawy planów, gdyż w chwili ich uchwalania istniała ważna podstawa prawna, zawierająca również delegację ustawową. Plan zagospodarowania przestrzennego podjęty w drodze uchwały właściwego organu obowiązuje do czasu zmiany tegoż planu lub jego uchylenia przez upoważnione do tego organy; plan taki może także utracić moc obowiązującą, ale na podstawie wyraźnego przepisu i to rangi ustawowej (por. wyrok NSA z 24 lipca 2014 r., I OSK 1928/13). 4. W ocenie Sądu, przyjmując, że wzorcem planistycznym dla decyzji dekretowej był plan nr [...] organ nie ocenił jednak w sposób dostateczny przeznaczenia działki nr [...]. W tym zakresie zarzuty skargi co do naruszenia art. 7 i 77 Kpa należy podzielić. Obowiązkiem organu było jednoznaczne ustalenie przeznaczenia nieruchomości w powyższym planie. W tym zakresie konieczne jest powołanie przez organ biegłego, który ustali przeznaczenie nieruchomości hip. nr [...] w części odpowiadającej obecnej działce nr [...] na datę wydania orzeczenia dekretowego. Konieczne jest zatem powtórzenie postępowania wyłącznie w odniesieniu do tej kwestii. Jeżeli jego efektem będzie jednoznaczne ustalenie, że nieruchomość była przeznaczona pod ulicę – brak będzie podstaw do zmiany stanowiska przez organ nadzoru, natomiast inne ustalenia np. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniowo-usługową będzie oznaczać konieczność ponownej oceny legalności odmowy przyznania własności czasowej w odniesieniu do działki nr [...]. 5. Sąd uznał za dopuszczalne cofnięcie skargi przez D. S., J. S. i Zgromadzenia Sióstr [...] w [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie sądowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 161 § 1 pkt 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.