I SA/Wa 2804/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. A., M. J., W. M., J. C. i R. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących A. A., M. J., W. M., J. C. i R. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 27 listopada 2012 r. A. A. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, że majątek ziemski "[...]", gmina S., powiat p., stanowiący uprzednio własność O. A. nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozpatrując powyższy wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), stwierdzającej, że majątek "[...]" nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał m.in., że wymieniony majątek ziemski nie przeszedł na własność Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lecz został znacjonalizowany w trybie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, wobec czego nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej niepodpadanie przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na skutek złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., w części dotyczącej nieruchomości nieleśnej majątku "[...]" o pow. [...] ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził m.in., że dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można wywieść, iż przedmiotowa nieruchomość w całości przeszła na własność Państwa w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Świadczą o tym dowody w postaci pisma Ministerstwa Leśnictwa do Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] marca 1947 r., z dnia [...] września 1949 r. oraz z dnia [...] października 1947 r., jak również pismo Dyrektora Lasów Państwowych do byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości – O. A. z dnia [...] listopada 1947 r. We wszystkich ww. pismach stwierdzono wprost, że cały majątek ziemski [...] o pow. [...] ha został przejęty w trybie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Minister negatywnie ocenił zarzut skarżących, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie w stosunku do części nieruchomości [...] o pow. [...] ha z uwagi na fakt, że powyższa część nieruchomości stanowiła nieruchomość nieleśną i nie mogła zostać przejęta na podstawie dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Organ II instancji wskazał, że Wojewoda nie oceniał zasadności przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. lecz decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania była uzasadniona brakiem podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia oceniającego prawidłowość przejęcia nieruchomości w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., a istniejąca podstawa prawna w postaci § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej, która przewiduje możliwość dokonania przez organ takiej oceny w odniesieniu do nieruchomości przejętej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, nie mogła zostać w przedmiotowej sprawie zastosowana z uwagi na okoliczność, że przejęcie nieruchomości [...] nie nastąpiło w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. A., M. J., W. M., J. C. i R. J. reprezentowani przez adwokata J. C. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego to jest art. 1 ust.1 dekretu leśnego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie że tereny nieleśne (role, łąki, pastwiska, zabudowania dworskie) mogły przejść ex lege na własność Skarbu Państwa jako "lasy"; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że część nieleśna majątku ziemskiego "[...] ", nie została przejęta na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej; 3. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego oraz niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego, które doprowadziło do błędnego uznania, że nieruchomość nieleśna wchodząca w skład byłego majątku "[...] ", której powierzchni wynosiła [...] ha, stanowiła las, w związku, z czym przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu Leśnego, co doprowadziło do umorzenia postępowania w sprawie, a tym samym pomięcie licznych dowodów zgromadzonych w sprawie świadczących zdaniem skarżących o tym, że a) część majątku "[...] " o powierzchni [...] ha nie stanowiła "lasów"; b) początkowo część nieleśna majątku ziemskiego "[...] " została przejęta w trybie dekretu rolnego natomiast później, wskutek wadliwości przejęcia, została przekazana w zarząd Lasom Państwowym, co w niczym nie przesądza o podstawie prawnej przejęcia tej nieruchomości, a w szczególności, ich zdaniem, bezzasadne uznanie niektórych dokumentów za przesądzających o podstawie prawnej przejęcia majątku "[...] " (korespondencja O. A. z 1947 roku, korespondencja pomiędzy Ministerstwem Leśnictwa, a Dyrekcją Lasów Państwowych, wykaz-remanent z dnia [...] lutego 1949 r. gospodarstw poniemieckich). Wobec powyższego skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W obszerny uzasadnieniu skargi przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawione powyżej nie zasługuje na akceptację. W sprawie niniejszej wniosek skarżących złożony został na podstawie przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), który stanowił podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Przepis art. 2 ust.1 lit. e dekretu stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Należy zauważyć, że dekret nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". W orzecznictwie dla interpretacji tego terminu stosuje się wykładnię wyrażoną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, w której stwierdzono, że "ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemska" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy." Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu "o przeprowadzeniu reformy rolnej" jak też w treści niektórych przepisów dekretu PKWN z 1944 r. (art.1 ust. 2 lit. a i b, art. 6, art. 11 ust. 1) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (§ 6). Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej z tym, że przez inne podmioty. W nawiązaniu do tego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II CK 653/04 (OSNC 2006, nr 3, poz. 56) podniósł, że z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru "ziemskiego", a więc działki budowlane niepozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym, a także nieruchomości leśne. Podkreślenia w szczególności wymaga , że Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, iż za przyjęciem takiego rozumienia określenia "nieruchomość ziemska" przemawia przede wszystkim treść, a nawet sam fakt wydania dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Zwrócił także uwagę na art. 1 ust. 3 lit. b na podstawie którego nie przechodziły na własność Skarbu Państwa lasy i grunty leśne podzielone prawnie lub faktycznie przed dniem 1 września 1939 r. na parcele nie większe niż 25 ha, stanowiące własność osób fizycznych, grunty które nie są objęte przepisami artykułu 2 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Trafnie Sąd podsumował , że treść tego przepisu w części należałoby uznać za zbędną, gdyby przyjąć, że kompleksy leśne stanowiące własność osób będących właścicielami gruntów objętych przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej także były objęte przepisami wymienionego dekretu. Przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania, w całości przechodziły bezzwłocznie tylko nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych. Przy czym przepisy ww. dekretu na cele reformy rolnej przeznaczały te nieruchomości lub ich części, które mogły nadawać się do prowadzenia szeroko rozumianej działalności rolniczej. Nieruchomości leśne, nie przeznaczone do produkcji rolnej, stanowiące część nieruchomości ziemskiej, mogły być wyłączone spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. O ile zaś przekraczały 25 ha przechodziły ex lege na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 660/10). Podstawą nacjonalizacji lasów był zatem dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, którego art. 1 ust. 1 przewidywał przejęcie z mocy prawa lasów i gruntów leśnych o obszarze ponad 25 ha, stanowiących własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych. Lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich objętych dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przechodziły więc, co do zasady, na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejściu na własność Państwa z mocy prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie o przejęciu lasów. Wobec powyższego przejęcie lasów na własność Skarbu Państwa mogło nastąpić jedynie na zasadach i warunkach określonych ww. dekrecie. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej służył innym celom i dotyczył innego rodzaju nieruchomości. Jeżeli wobec nieruchomości stanowiących las została spełniona przesłanka wymieniona w art. 1 ust. 1 dekretu o przejęciu lasów, to nie mogły być one przejęte na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a ich powierzchnia nie wliczała się do powierzchni ogólnej przejętej nieruchomości i odwrotnie. Umorzenie przez organy administracji postępowania zainicjowanego przez skarżących znajduje zatem uzasadnienie jedynie w odniesieniu do tej części majątku "[...]", który bezsprzecznie stanowił las i w konsekwencji podlegał regulacji dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. Zauważyć natomiast należy, że z przedłożonego do akt administracyjnych Planu Gospodarczego Lasów Majątku "[...] " jednoznacznie wynika, że wskazany majątek ziemski zawierał, oprócz lasów, również część nieleśną ([...] ha) tj. grunty rolne, łąki nieleśnie, pastwiska. Minister Rolnictwa winien wymieniony dokument wziąć pod uwagę, jako, że część nieruchomości stanowiąca obszar [...] ha z mocy prawa nie mogła przejść na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., ponieważ nie była lasem. Sąd podziela argumenty skarżących, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, które zacytował organ tj. dowody pobierania przez O. A. uposażenia oraz korespondencję Ministerstwa Leśnictwa do Dyrekcji Lasów Państwowych oraz pismo dyrektora Lasów Państwowych do byłego właściciela nieruchomości – O. A. nie mogą kształtować prawa własności ani także zastępować bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Niezależnie bowiem od treści korespondencji między stronami, nacjonalizacja lasów podlegała wyłącznie pod dyspozycję dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. Tym samym organ II instancji przedwcześnie, w ocenie Sądu, stwierdził, że majątek ziemski "[...]" w części stanowiącej nieruchomość nieleśną ([...] ha) nie podpadał pod dyspozycję dekretu o reformie rolnej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty z których wynika, że poprzedni właściciel utracił władztwo nad swoja nieruchomością w wyniku działań podjętych w trybie dekretu o reformie rolnej, a dopiero później posiadanie nieruchomości pomiędzy urzędami państwowymi zostało przekazane z powołaniem się na przepisy dekretu o lasach. Organy administracji powinny zbadać z jakich gruntów składała się wymieniona część gospodarstwa oraz ocenić protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] lutego 1946 r., z którego wynika, że zdającym nieruchomość nie był jej właściciel – O. A., ale Komisarz Ziemski w P. (pracownik Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego przeprowadzającego reformę rolną w latach 40. ubiegłego wieku). Słusznie także zarzucili skarżący, że Minister niekonsekwentnie powołał się w swoim uzasadnieniu na dokument z dnia [...] lutego 1949 r. stanowiący wykaz pozostałości - remanent gospodarstw poniemieckich, w którym ujęto majątek "[...] " jako przejęty w trybie art.2 ust.1 lit b) dekretu o reformie rolnej - jako nieruchomość ziemską będącą własnością obywateli Rzeczy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Organ II instancji uznał bowiem, z pominięciem jego treści, że nieruchomość rodziny A. przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o nacjonalizacji lasów . Zważywszy na powyższe, Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej uznał, że zaskarżona decyzja organu II instancji oraz decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają warunkom określonym w art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a. , bowiem organy orzekając w sprawie pominęły w swych rozważaniach istotne elementy stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonały w tym zakresie jego oceny prawnej oraz pominęły fakt, że dekret o lasach przewidywał możliwość przejęcia na rzecz Państwa jedynie nieruchomości leśnych i tylko takich gruntów dotyczył. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą wskazane wyżej stanowisko pod rozwagę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 P.p.s.a.