V SA/Wa 3028/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Wrzesińska-Jóźków Sędziowie: WSA Michał Sowiński WSA Tomasz Zawiślak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. w L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji w sprawie współfinansowania wykonania operacji przy współudziale publicznych środków wspólnotowych oddala skargę. Przedmiotem skargi W. w L. (dalej: skarżący lub strona) jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] września 2014r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie W. (dalej: W. lub organ I instancji) z [...] czerwca 2014r., nr [...] odmawiające uzgodnienia decyzji w sprawie współfinansowania wykonania operacji. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] maja 2014 r. M. zwrócił się do W., na podstawie art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. 145 ze zm., dalej: Prawo wodne) z prośbą o uzgodnienie projektów decyzji w sprawie współfinansowania wykonania urządzeń melioracji wodnych podstawowych ze środków Unii Europejskiej w ramach PROW 2007-2013 m.in. dla operacji "[...]"" (dalej: Projekt). Z projektu decyzji [...], znak: [...],[...] wynika, że W. w dniu [...] grudnia 2013 r. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" na operacje dotyczące priorytetu "Gospodarka wodna" - objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 dla operacji pn. "[...]." Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. W. odmówił uzgodnienia projektu decyzji [...] znak: [...],[...] w sprawie współfinansowania wykonania operacji pn. "[...]"" przy współudziale publicznych środków wspólnotowych przyznanych na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na treść umowy dzierżawy nr [...] z aneksami, zawartej [...] lipca 2001 r., pomiędzy skarżącym a dzierżawcą jazu, z której to umowy i powołanych przepisów wynikało m.in., że dzierżawca przyjmując jaz jest zobowiązany do eksploatacji, konserwacji oraz remontów w celu zachowania jego funkcji. W. zakwestionował możliwość wykonania napraw za środki budżetu państwa i budżetu środków europejskich. Rozpoznając sprawę, w wyniku złożonego zażalenia, Minister zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2014r. utrzymał w mocy postanowienie W. z [...] czerwca 2014r. Podejmując takie rozstrzygnięcie Minister wyjaśnił, że dzierżawcy przyjmując w utrzymanie jaz zobowiązani są zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, a szczególnie z art. 64 pkt 1 Prawa wodnego, do eksploatacji, konserwacji oraz remontów w celu zachowania ich funkcji. Wykazany w projekcie decyzji zakres robót polegający na naprawie i konserwacji konstrukcji jazu, urządzeń piętrzących i umocnień oraz związanych z tym robotach przygotowawczych, wykoszenia grobli został określony w dokumentacji Projektu w ramach zadania: Utrzymanie i konserwacja urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Określony w ten sposób zakres robót niezbędnych do zachowania funkcji jazu jest tożsamy z robotami, które zobowiązany jest wykonywać i wykonywał w latach poprzednich dzierżawca zgodnie z umową, decyzją wodnoprawną i obowiązującymi przepisami w tym zakresie. Organ podkreślił, że obowiązek uzgadniania decyzji marszałka województwa z wojewodą wynika z art. 72 ust. 3 Prawa wodnego i dotyczy wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Natomiast art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wskazuje, że przepisy dotyczące wykonywania urządzeń, stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W związku z powyższym, w ocenie Ministra, w tym trybie nie mogą być realizowane prace związane z utrzymywaniem urządzeń melioracji wodnych podstawowych, które polegają na eksploatacji, konserwacji oraz remontach tych urządzeń w celu zachowania ich funkcji. Roboty utrzymaniowe nie mogą być współfinansowane ze środków UE, w ramach PROW 2007-2013. Pismem z 8 października 2014r. skarżący złożył skargę na ww. postanowienie Ministra wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 i art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. "w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz.U. Nr 122, poz. 791, dalej: rozporządzenie) poprzez błędną ich wykładnię, co ostatecznie doprowadziło do przyjęcia, iż prace utrzymaniowe (w zakres których wchodzą remonty) dotyczące urządzenia wodnego (jazu) nie mogą być współfinansowane ze środków UE, tymczasem z § 4 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia nie wynika zakaz współfinansowania robót utrzymaniowych dotyczących urządzeń, a jedynie robót utrzymaniowych na wodach (rzekach), a także błędne zastosowanie przepisu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego poprzez przypisanie czynności w nim określonych jako obowiązków dzierżawcy, gdy tymczasem umowa cywilna określa te obowiązki oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niedokonanie wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, 2) przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajdował zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ odwoławczy dokonał w sprawie niewłaściwego zastosowania art. 64 ust. 1 Prawa wodnego w związku z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia przez co mylnie i bezpodstawnie w sprawie dotyczącej remontu urządzenia wodnego wysnuł, iż roboty utrzymaniowe nie mogą być współfinansowane ze środków UE, w ramach PROW 2007 -2013. W ocenie strony, o ile istnieją podstawy do stwierdzenia, że roboty utrzymaniowe dotyczące wód nie mogą być współfinansowane ze środków UE, to roboty remontowe przewidziane do realizacji przez skarżącego nie dotyczą utrzymania wód lecz utrzymania urządzenia wodnego, jakim jest jaz. A więc takie roboty mogą być finansowane ze środków europejskich, co potwierdzają również liczne remonty urządzeń wodnych (w tym budowli piętrzących, m.in. jazów) współfinansowanych ze środków PROW na lata 2007-2013. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem procesowym z 27 stycznia 2015r. skarżący podtrzymał dotychczas podnoszone zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja (postanowienie) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustawy sądowi administracyjnemu, sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem sporu jest odmowa uzgodnienia decyzji na podstawie art. 72 ust. Prawa wodnego w sprawie współfinansowania ze środków Unii Europejskiej w ramach środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 operacji "[...]"". Zdaniem strony skarżącej istnieje możliwość takiego współfinansowania, gdyż jej projekt dotyczy remontu utrzymania urządzenia wodnego a nie dotyczy utrzymania wód. Innego zdania jest organ, który wskazuje na przepisy mające zastosowanie w sprawie i stwierdza, iż w ramach priorytetu "Gospodarka wodna", działanie "Poprawa i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" prawidłowo odmówiono uzgodnienia decyzji, gdyż nie jest możliwe dofinansowanie ze środków europejskich remontu urządzenia wodnego. Przedmiotem sporu natomiast nie jest prawidłowość działania M. na podstawie przepisów art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt ustawy o wspieraniu rozwoju. Zatem wszelkie zarzuty odnoszące się do ewentualnych nieprawidłowości w zakresie działania M. pozostają poza zakresem rozważań sądu, gdyż przedmiotem tych rozważań jest prawidłowość zajętego przez W. stanowiska (utrzymanego w mocy przez Ministra) w zakresie interpretacji art. 72 Prawa wodnego. Przepis art. 72 ust 3 Prawa wodnego stanowił bowiem podstawę zwrócenia się przez M. do W. o uzgodnienie decyzji nr [...], znak: [...]. Zgodnie z art 72 ust. 1 Prawa wodnego, urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 art. 72 Prawa wodnego, obowiązującego w dacie złożenia wniosku, stanowi, że urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane: 1) z publicznych środków wspólnotowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, z późn. zm.) oraz 2) z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz. 1241 oraz z 2011 r. Nr 279, poz. 1644) i w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.). Natomiast art. 72 ust. 3. Prawa wodnego stwierdza, że rozstrzygnięcia w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych, o których mowa w ust. 2, lub z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich podejmuje, w drodze decyzji, marszałek województwa w uzgodnieniu z wojewodą. Wskazany art. 72 ust. 3 Prawa wodnego zakłada, że rozstrzygnięcia w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych podejmowane są w drodze decyzji przez marszałka województwa w uzgodnieniu z wojewodą. Natomiast z wnioskiem o dofinansowanie może wystąpić wojewódzki zarząd melioracji i urządzeń wodnych, gdyż § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (wydany w oparciu o delegację ustawową z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju) wskazuje, iż tylko temu podmiotowi może być przyznana pomoc. Z kolei powoływany przez skarżącą § 4 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że pomoc jest przyznawana w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji, kosztów: 1) budowy lub remontu następujących urządzeń melioracji wodnych szczegółowych: a) rowów wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, b) rurociągów o średnicy poniżej 0,6 m, c) drenowania, d) grobli na obszarach nawadnianych, e) systemów nawodnień grawitacyjnych, f) fitomelioracji i agromelioracji, g) systemów przeciwerozyjnych, h) pierwszego zagospodarowania zmeliorowanych łąk i pastwisk; 2) budowy lub remontu urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz kształtowania przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku naturalnego, wykraczającego poza działania związane z utrzymaniem wód, w tym: a) budowli piętrzących, budowli upustowych oraz obiektów służących do ujmowania wód, b) stopni wodnych oraz zbiorników wodnych, c) kanałów wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, d) rurociągów o średnicy co najmniej 0,6 m, e) budowli przeciwpowodziowych, f) budowli regulacyjnych, g) stacji pomp, z wyjątkiem stacji wykorzystywanych do nawodnień ciśnieniowych, h) budowli wstrzymujących erozję wodną, i) dróg dojazdowych niezbędnych do właściwego użytkowania obszarów zmeliorowanych oraz utrzymania urządzeń melioracji wodnych podstawowych; 3) zakupu usług budowlano-montażowych niezbędnych do realizacji operacji; 4) zakupu użytków gruntowych pod inwestycje w zakresie niezbędnym i warunkującym realizację operacji. Skarżący w zestawieniu rzeczowo – finansowym operacji szczegółowo wskazał, jakie koszty zostaną poniesione, m.in. koszty: czyszczenia i konserwacji elementów metalowych jazu, remontu elementów żelbetowych jazu, reprofilowania ubytków w konstrukcjach betonowych i żelbetowych, wykonania powłok ochronnych powierzchni betonowych i żelbetowych jazu, remont dna rzeki (...), smarowania ruchomych elementów napędowych jazu. Przechodząc do oceny skargi należy podkreślić, że sporny jaz niewątpliwie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych (art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Budownictwo wodne natomiast polega na wykonywaniu oraz utrzymaniu urządzeń wodnych (art. 61 ust. 1 Prawa wodnego). Jednakże w myśl cytowanego wyżej art. 72 ust. 2 Prawa wodnego dofinansowanie z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich można jedynie otrzymać na wykonanie urządzenia melioracji wodnych, o czym wprost stanowi ten przepis, a potwierdza to przepis art. 72 ust. 3 Prawa wodnego. Zatem w pierwszej kolejności należy odczytać te dwa terminy. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Z kolei art. 64 ust. 1 Prawa wodnego wskazuje, co należy rozumieć przez termin utrzymywanie urządzeń wodnych i wyjaśnia, że utrzymanie urządzeń wodnych polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Zatem zestawiając powyższe przepisy, tj. art. 72 ust. 2, art. 9 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1 Prawa wodnego należy wskazać, że prawidłowo Minister utrzymał w mocy postanowienie organu I Instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji, gdyż remont jazu nie mieści się w pojęciu wykonania urządzeń wodnych. Z zestawienia rzeczowo-finansowego natomiast wynika, że skarżący zamierza sfinansować ze środków unijnych właśnie remont urządzenia wodnego. Remont urządzenia wodnego mieści się w pojęciu utrzymania urządzenia wodnego i tym samym prawidłowa była konstatacja Ministra, że Prawo wodne nie zawiera przepisów, które dawałaby możliwość uzgodnienia takiej decyzji w sprawie współfinansowania ze środków unijnych prac z zakresu utrzymywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, gdyż dokonana przez Ministra analiza przepisów była prawidłowa. Powyższej interpretacji nie uchybia także powołany i cytowany wyżej § 4 ust 2 lit. a rozporządzenia, gdyż przepis ten nie był i nie mógł być stosowany przez Wojewodę i Ministra. Podstawą ich działania były przepisy ustawy Prawo wodne i na podstawie tych przepisów organy wydały zaskarżone rozstrzygnięcie. Powyższy przepis rozporządzenia w zestawieniu z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju jest skierowany do beneficjentów i marszałka województwa, który rozpoznaje sprawy z zakresu działania poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi. To marszałek województwa, mając na uwadze wskazany przez stronę przepis, podejmie decyzję w sprawie przyznania wnioskowanej pomocy. W sprawie niniejszej natomiast marszałek województwa zwrócił się do właściwego wojewody o uzgodnienie decyzji na podstawie konkretnych przepisów Prawa wodnego i to właśnie te przepisy stanowiły podstawę działania wojewody, które znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym postanowieniu i jedynie te przepisy mogły stanowić przedmiot rozważań sądu. Ponadto, gdyby nawet przyjąć, że powołany wyżej przepis § 4 ust. 2 lit. a rozporządzenia winien być zastosowany, to przepis rozporządzenia winien być interpretowany w zgodzie z przepisami aktów wyższego rzędu jakimi są ustawy (patrz. art. 87 Konstytucji RP wskazujący na źródła prawa), w tym wypadku ustawa Prawo wodne. Reasumując organy obydwu instancji w sposób prawidłowy dokonały wykładni przepisów prawa oraz ustaliły stan faktyczny, który w sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego nie był sporny. Dlatego też bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Trzeba również wskazać, że rozszerzenie argumentacji przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu nie mogło świadczyć o nieprawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, a tylko jest przejawem kompetencji organu odwoławczego do konwalidacji zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Organy rozstrzygające sprawę rozpoznawały ją tylko i wyłącznie na podstawie przepisów rangi ustawowej i takie też przepisy wiążą sąd administracyjny w zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.