I OZ 428/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Instytutu Biologii Doświadczalnej im. Marcelego Nenckiego Polskiej Akademii Nauk z/s w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 136/15 oddalające wniosek Instytutu Biologii Doświadczalnej im. Marcelego Nenckiego Polskiej Akademii Nauk z/s w Warszawie o wymierzenie Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego grzywny za nieprzekazanie całości akt administracyjnych w sprawie ze skargi Instytutu Biologii Doświadczalnej im. Marcelego Nenckiego Polskiej Akademii Nauk z/s w Warszawie na decyzję Ministra nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania kategorii naukowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. Instytut Biologii Doświadczalnej im. Marcelego Nenckiego Polskiej Akademii Nauk z/s w Warszawie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego za nieprzekazanie do Sądu wraz ze skargą całości akt administracyjnych. Podniósł, że w dniu 17 grudnia 2014 r. organ wraz ze skargą oraz własną odpowiedzią na skargę przesłał do Sądu akta administracyjne. Sprawa prowadzona jest pod sygnaturą II SA/Wa 1673/14, Jednak do dnia złożenia niniejszego wniosku, nie została przesłana całość akt administracyjnych, w szczególności zawierających pismo strony skarżącej z dnia 14 stycznia 2014 r. złożonego w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ, a przed wydaniem decyzji administracyjnej, które stanowiło uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o oddalenie wniosku podnosząc, że pismo z dnia 14 stycznia 2014 r. zostało włączone do toczącego się postępowania w sprawie przyznania stronie skarżącej kategorii naukowej i w dniu 27 grudnia 2014 r. było przekazane Komitetowi Ewaluacji Jednostek Naukowych. Pismo to było wraz z innymi dokumentami dotyczącymi sprawy przedłożone Komitetowi na posiedzeniu plenarnym w dniu 29 stycznia 2014 r. Zatem Komitet przyjmując w dniu 25 lutego 2014 r. opinię w sprawie wniosku IBD PAN z dnia 22 listopada 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania kategorii naukowej rozpatrzył i w stopniu uznanym za właściwy uwzględnił także zarzuty sformułowane w piśmie z dnia 14 stycznia 2014r., o czym m. in. może świadczyć fakt, iż w opinii Komitetu IBD PAN mogła być przyznana kategoria naukowa A+. Brak tego pisma w przekazanych sądowi aktach sprawy nie wynikał ze złej woli i nie miał na celu przedłużenia postępowania. W związku z powyższym zdaniem organu brak jest podstaw do wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SO/Wa 136/15, na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił wniosek o wymierzenie grzywny. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż w dniu 22 września 2014 r. oraz w dniu 25 września 2014 r. organ został wezwany przez Sąd do uzupełnienia akt administracyjnych w terminie 7 dni. Natomiast w dniu 26 września 2014 r. oraz 8 października 2014 r. złożone zostały w biurze podawczym Sądu wymagane akta administracyjne. Tym samym organ dochował siedmiodniowego terminu, przez co wniosek strony skarżącej – w ocenie Sądu – nie może zostać uwzględniony. Na marginesie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie jest przedmiotem niniejszej sprawy ocena, czy w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], organ odniósł się do pisma z dnia 14 stycznia 2014 r. stanowiącego uzupełnienie wniosku z dnia 20 listopada 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Instytut Biologii Doświadczalnej im. Marcelego Nenckiego Polskiej Akademii Nauk z/s w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na oddaleniu wniosku, z powodu błędnego ustalenia, że pismo z dnia 14 stycznia 2014r. (błędnie datowane na 14.01.2013 r.) – uzupełnienie wezwania do ponownego rozpatrzenia sprawy – zostało złożone do akt sądowych w ramach uzupełnienia tych akt przez organ w dniach 26 września 2014 r. lub 8 października 2014 r., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 151 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na oddaleniu wniosku, z powodu błędnego ustalenia, że odpowiedź na skargę oraz akta postępowania administracyjnego zostały przesłane do WSA z zachowaniem 30 dniowego terminu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 3) art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że późniejsze uzupełnienie akt administracyjnych – po upływie 30 dniowego terminu na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami postępowania administracyjnego – wyklucza ukaranie organu grzywną. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych również w odniesieniu do postępowania przed Sądem I instancji. W obszernym uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że istotą wniosku o ukaranie grzywną było przesłanie niepełnych akt postępowania przez organ do WSA w Warszawie, w sprawie II SA/Wa 1673/14. W szczególności brak w tych aktach było pisma IBD do Organu z 14.01.2014 r. (mylnie datowanego na 2013 r.), które to pismo organ otrzymał w dniu 16 stycznia 2014 r., a które było zatytułowane "uzupełnienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (...)". Strona załączyła kopię tego pisma do wniosku (k. 10-12 akt II SO/Wa 136/15). Zdaniem skarżącego, aby zatem przesądzić, czy wniosek o ukaranie grzywną był zasadnym, należało w pierwszej kolejności ustalić, czy pismo to zostało przesłane przez organ do akt postępowania II SA/Wa 1673/14, a jeżeli tak to kiedy? Wskazano, że z akt sprawy o sygn. II SA/Wa 1673/14 wynika, że na dzień złożenia wniosku o ukaranie organu grzywną tj. na dzień 26 stycznia 2015 r. (k. 2 akt II SO/Wa 136/15), organ nie przesłał do akt sądowych II SA/Wa 1673/14 pisma z dnia 14 stycznia 2014 r., czemu nie przeczy sam organ. Pismo z dnia 14 stycznia 2014 r. zostało bowiem do tych akt przesłane dopiero jako załącznik do pisma procesowego z dnia 20 lutego 2015 r. (k. 59-61 akt II SA/Wa 1673/14), a więc po upływie 6 miesięcy od upływu 30 – dniowego terminu do złożenia skargi oraz prawie miesiąc po złożeniu wniosku o ukaraniu grzywną. Zaznaczono ponadto, że umknęło Sądowi I instancji, iż w uzupełnianych na wezwanie Sądu dwukrotnie – w dniach 26 września 2014 r. oraz 8 października 2014r. – aktach postępowania nadal brak było do dnia złożenia wniosku pisma z dnia 14 stycznia 2014 r. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że organ nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a Sąd dokonał niewłaściwej wykładni tego przepisu uznając, że późniejsze uzupełnienie akt administracyjnych po upływie 30 – dniowego terminu wyklucza ukaranie orgau grzywną. W piśmie z dnia 22 maja 2015 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, reprezentowany przez radcę prawnego, wobec brzmienia art. 194 § 1 pkt 10 p.p.s.a., poddał w wątpliwość dopuszczalność zażalenia na postanowienie oddalające wniosek o ukaraniu grzywną. Ponadto wskazał, że decyzja w sprawie wymierzenia grzywny jest pozostawiona do uznania sądowi. Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że sąd może, ale nie musi orzec o wymierzeniu grzywny. Organ wskazał, że pismo skarżącego datowane na dzień 14 stycznia 2013 r. (data wpływu do MNiSW: 16 stycznia 2014 r.) faktycznie nie zostało przekazane wraz z aktami postępowania do sądu. Organ przekazał to pismo po stwierdzeniu przez stronę jego braku w aktach sprawy przekazanych do sądu, bez odrębnego wezwania sądu, ale w odpowiedzi na przesłane przez sąd pismo strony. Organ podał, że pismo, o którym mowa, w swej głównej treści było uzupełnieniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dodatkowo w pierwszym akapicie zawierało prośbę o udostępnienie dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. I właśnie w celu realizacji tego wniosku pismo nie pozostawało w aktach sprawy, gdyż zostało czasowo wyłączone celem udzielenia odpowiedzi na drugi z wniosków. Organ podkreślił, że nie oznacza to, iż nie zostało rozpatrzone w ramach postępowania o przyznanie kategorii naukowej. Podano, że jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organ w terminie uzupełnił akta sprawy na wezwanie Sądu. Sąd orzekający w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1673/14 nie zanegował przedłożenia mu potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii pisma z dnia 14 stycznia 2014 r. i w dniu 13 maja 2015 r. wydał wyrok, w którym uchylił decyzję organu podjętą w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. decyzję Ministra nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania kategorii naukowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym zażalenie podziela ugruntowane w orzecznictwie stanowisko co do objęcia zaskarżeniem, na podstawie art. 194 § 1 pkt 10 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wszelkich postanowień wydanych w przedmiocie ukarania grzywną. Rozpoznając wniesione w sprawie niniejszej zażalenie należy wskazać, że stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Natomiast w myśl art. 55 § 1 wskazanej ustawy, w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., bez względu na powody takiego stanu rzeczy. Natomiast, wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. W niniejszej sprawie, jej stan faktyczny nie jest sporny. Wynika z niego, że w terminie 30 dni zakreślonym dla wniesienia skargi do sądu, organ złożył skargę, ale z niepełnymi aktami administracyjnymi. Wobec tego Sąd I instancji dwukrotnie wzywał organ do uzupełnienia akt administracyjnych, przy czym żadne z wezwań, o których mowa, nie dotyczyło uzupełnienia akt o pismo z dnia 14 stycznia 2014 r. Organ każdorazowo wykonywał wezwanie Sądu. Zaznaczyć przy tym należy, że do dnia złożenia wniosku o ukaranie organu grzywną nie zostało przesłane do Sądu przedmiotowe pismo z dnia 14 stycznia 2014 r. Organ uczynił to dopiero jako załącznik do pisma z dnia 20 lutego 2015 r., które to pismo przesłał po stwierdzeniu przez stronę jego braku w przekazanych aktach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie zasługuje na aprobatę. Nie można bowiem uznać, że późniejsze uzupełnienie, na wezwanie Sądu, przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych – już po upływie 30 – dniowego terminu zakreślonego dla wniesienia skargi do sądu – wyklucza ukaranie organu grzywną. Tym bardziej, że pismo z dnia 14 stycznia 2014 r. przesłane zostało dopiero po złożeniu wniosku o ukaranie organu grzywną. Charakter grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma mieszany, dyscyplinująco – restrykcyjny charakter, czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Nawet zatem dopełnienie przez organ obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a., ale z uchybieniem terminu, nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, podniesiono, że skoro z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. Przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje zatem nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Zadaniem grzywny nie jest bowiem tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej. Okoliczności nieprzekazania do Sądu w terminie wyznaczonym w ustawie pełnych akt administracyjnych mogą zatem wpłynąć jedynie na wysokość nałożonej grzywny, nie mogą natomiast być przyczyną odmowy wymierzenia grzywny. Wynika to z powołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający zażalenie w pełni podziela. Wobec powyższego uznać należy, że odmowa uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie była zdecydowanie przedwczesna. Sąd I instancji powinien bowiem uwzględnić wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z przekazaniem do Sądu stosownej dokumentacji, mając przy tym na względzie treść wskazanej powyżej uchwały. Z tych względów zażalenie uznać należało za uzasadnione. Sąd I instancji winien ponownie rozpoznać wniosek o ukaranie organu grzywną na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. .