IV SA/Wa 2394/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego L. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa2394/12 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania L.Ż., od decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...].12.2011r ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz urządzeń infrastruktury technicznej na terenie obejmującym działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i części działek nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...], część działki nr ew. [...] w obrębie [...] ul. F.i P. na terenie [...] w W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO podało, iż wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007r. L.B. i wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalnego - budynki wielorodzinne i jednorodzinne przy ul. F. w W. z niezbędną infrastrukturą obejmującą sieć gazową, wodociągową, telefoniczną, elektryczną, kanalizacyjną oraz budowę zjazdu z ul. F. i ul. P.j na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i części działek nr ew. [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] przy ul. F. [...] w W. W toku postępowania wniosek ten został zmodyfikowany pismami z dnia [...] grudnia 2007r. i [...] grudnia 2007r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. Prezydent m W. ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009r. po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. P., uchyliło w całości w/w decyzję Prezydenta i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010r. Prezydent m. W. ponownie ustalił warunki zabudowy zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestora, obejmującym budowę zespołu mieszkalnego składającego się z 26- ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, drogi wewnętrznej, miejsc postojowych naziemnych, zjazdów z ul. F. i ul. P., jak również wskazanych powyżej sieci. Po rozpatrzeniu odwołania L. Ż., SKO decyzją z dnia [...] lutego 2011r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy pierwszej organ decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. ustalił warunki zabudowania terenu dla planowanej inwestycji. Odwołanie od wymienionej decyzji wniósł L.Ż. podnosząc zarzut nieprawidłowego ustalenia parametru dla planowanej inwestycji. Rozpoznając sprawę Kolegium uznało, że dołączona do analizy wyznaczonego obszaru mapa zasadnicza, na której wyznaczono granicę tegoż obszaru jest nieaktualna bowiem datowana jest na dzień [...] maja 2007r. Ponadto wskazało, że naniesione na mapę dane dotyczące istniejącej zabudowy odzwierciedlają stan z 2008 roku. SKO podkreśliło, że mapa powinna odzwierciedlać aktualny stan faktyczny i prawny t.j. w chwili prowadzenia przez organ postępowania. Przeprowadzona w roku 2008 analiza nie spełnia tego wymogu, a w szczególności jeżeli chodzi o ewidencję budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie, czy planowana inwestycja polegająca na budowie 26-ciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację zasady dobrego sąsiedztwa. Skargę na powyższą decyzję złożył L.B., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organ odwoławczy, iż załączona do wniosku mapa zasadnicza oraz przedłożona w toku postępowania aktualna mapa zasadnicza, nie pozwalają na przeprowadzenie przez organy administracyjne analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem w obszarze analizowanym i ustalenia stanu rzeczywistego na terenie nieruchomości. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 53 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wskazując, że została wniesiona po upływie terminu. Podało, że pełnomocnik skarżącego P. Z. decyzję organu pierwszej instancji odebrał w dniu [...] sierpnia 2012r., zaś skarga została nadana na poczcie w dniu [...] września 2012r. a zatem po upływie trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia, który zakończył bieg w dniu [...] sierpnia 2012r. Alternatywnie, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd powyższego wniosku, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż wniosek Kolegium o odrzucenie skargi z powodu wniesienia jej po upływie terminu jest nieuprawniony. Organ błędnie przyjął, że pełnomocnik skarżącego P. Z. odebrał decyzję organu pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2012r., traktując datę widniejącą na stemplu dziennym przybitym na zwrotnym poświadczeniu odbioru jako datę odbioru decyzji, gdy tymczasem była to data potwierdzająca przyjęcie przesyłki przez placówkę pocztową, w której w dniu [...] sierpnia 2012r. złożono przesyłkę do dostarczenia jej pod wskazany adres. Wprawdzie pełnomocnik skarżącego P.Z. składając podpis na potwierdzeniu odbioru nie napisał daty odbioru przesyłki, jednakże nie można na tej podstawie przyjąć, że w tym samym dniu tj. [...] sierpnia 2012r. przesyłka została odebrana przez jej adresata. Ponadto z kopii koperty z podanym numerem indentyfikacyjnym i wydruku raportu ze strony internetowej Poczty Polskiej stanowiących załączniki do pisma skarżącego z dnia [...] października 2012r. skierowanego do tut. Sądu, wynika, że przesyłka została doręczona pełnomocnikowi skarżącemu- P. Z. w dniu [...] sierpnia 2012r. Zatem skargę nadaną w placówce pocztowej w dniu [...] września 2012r. należy uznać za wniesioną w terminie. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1/ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 k.p.a. będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, przy czym korzystając z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję. Nadto należy wskazać, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę te doprecyzowuje art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana naruszeniem powołanych wyżej art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Przedmiotem rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji był ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej przez stronę skarżącą inwestycji. Z decyzją tą nie zgodził się L. Ż. wnosząc odwołanie od decyzji Prezydenta m. W. do organu drugiej instancji. Organ odwoławczy w takiej sytuacji, tj. po wniesieniu odwołania zobligowany był rozpoznać sprawę ponownie i tylko w określonych w cyt. przepisie art. 138 § 2 k.p.a. sytuacjach mógł przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności oraz art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne, badając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało obowiązek rozpoznać ją ponownie merytorycznie. Organ odwoławczy wydał natomiast opisaną decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując, że decyzja organu pierwszej jest wadliwa z uwagi na nieaktualność mapy, na której zaznaczono obszar analizowany. Organ odwoławczy jednak nie wykazał, że po ewentualnym uzupełnieniu w niezbędnym zakresie w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, nie jest możliwe wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności organ odwoławczy nie wykazał, że nie jest możliwe ewentualne uzupełnienie przez ten właśnie organ materiału dowodowego niezbędnego do wydania w niniejszej sprawie merytorycznej, a nie jedynie kasacyjnej decyzji. Zaznaczyć należy, iż Kolegium w sprawie niniejszej orzekało wcześniej dwukrotnie i wydając w dniu [...] lutego 2011 r. również decyzję kasatoryjną nie wskazało na nieaktualność mapy zasadniczej z maja 2007r. Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dokonywał ustaleń faktycznych w terenie, o czym świadczy m.in. uwzględnienie w analizie budynków znajdujących się na działce nr [...], które według wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie w postępowaniu sądowym wzniesione zostały 3-4 lata temu. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 15 k.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 k.p.a. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, Pip 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyżej stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji, mając na względzie powyższe uwagi Sądu oraz treść art. 153 p.p.s.a. winien rozważyć wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, albo w wyczerpujący i przekonywujący sposób wykazać, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero bowiem w takiej sytuacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z wyżej powołanych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.