II SA/Ol 45/15

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi B. O. i W. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) - odstąpił od nałożenia na inwestorów K. i J. Ł. obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanych dwóch wolnostojących wiat gospodarczych na działce nr "[...]", obręb "[...]" miasta S., do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ podniósł, iż na terenie wskazanej działki inwestorzy wybudowali dwie drewniane wiaty na podstawie zgłoszenia wniesionego w dniu "[...]" do Starostwa Powiatowego w S. Według tego zgłoszenia obie wiaty powinny posiadać wymiary zabudowy 5,2m x 4,8m odsunięte od siebie o 1,0m i w odległości 2,0m każda od granicy działki nr 70/3, na której w odległości ok.4,0m od tej granicy znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny oraz w odległości 6,0m od ul. N. (działka nr "[...]"), a ich wysokość w kalenicy (dach dwuspadowy kryty blachodachówką) powinna wynosić 3,9m od poziomu betonowej posadzki. Wiaty powinny posiadać ściany z dwóch stron, południowo - wschodniej i północno - zachodniej, do wysokości ok.1,4m od posadzki. Pozostałe strony wiat nie powinny posiadać żadnych ścian. W związku z wnioskiem złożonym przez W. i B. O. – właścicieli sąsiedniej działki nr "[...]" - w dniu "[...]" w została przeprowadzona kontrola zabudowy działki nr "[...]", która wykazała, że dwie wolnostojące wiaty wybudowano niezgodnie ze zgłoszeniem. Dokonano bowiem istotnej zmiany lokalizacji obu wiat: pierwsza wiata znajduje się 11,2m od linii ogrodzenia z ul. N., odległość pomiędzy wiatami wynosi 0,15m na wysokości połaci dachu oraz 0,6m pomiędzy najbliższymi słupkami wiat. Odległość obu wiat od granicy z działką nr "[...]" wynosi 2,7m. Linia ogrodzenia pomiędzy działkami nr "[...]" i nr "[...]" znajduje się od strony południowo-wschodniej w stosunku do obu wiat. Ponadto ściany obu wiat od strony z działką nr "[...]" wykonano na całej wysokości i bez żadnych otworów. Od strony północno-zachodniej wiaty nie posiadają ścian. Pierwsza wiata od strony ulicy (strona południowo-zachodnia) posiada ścianę na całej wysokości. Druga wiata posiada ścianę na całej wysokości od strony północno-wschodniej. Zmniejszono także wymiary zabudowy wiat i wynoszą one 4,76m x 5,09m, natomiast zwiększono wysokość wiat, tj. o ok.0,17m. Dokonano także pewnej zmiany w konstrukcji, wykonując mniejszą ilość słupków. Stwierdzono, że inwestorzy dokonali kilku odstępstw w stosunku do złożonego zgłoszenia, jednakże w ocenie organu dokonane odstępstwa są do zaakceptowania. Wybudowane wiaty znajdują się bowiem w odległości większej od granicy z działką nr "[...]" o ok. 0,7m niż w zgłoszeniu, posiadają też nieznacznie mniejsze wymiary niż zgłoszone, zaś ściany wykonano na całej wysokości zamiast do wysokości 1,4m od strony wskazanej działki. Jedynie wysokość wiat uległa niewielkiemu zwiększeniu. Jednakże zwiększenie odległości od granicy z działką nr "[...]" i wykonanie od jej strony ściany pełnej powoduje, że oddziaływanie wiat na tę działkę jest mniejsze. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że żadne przepisy Prawa budowlanego, ani techniczno-budowlane nie określają jak należy sytuować wiaty. Dlatego też Starosta przyjął zgłoszenie zamiaru budowy wiat pomimo, że ich odległość od granicy z działką sąsiednią wynosiła 2,0m. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestorów obowiązku wykonywania określonych czynności lub robót budowlanych, gdyż wybudowane wiaty nie naruszają obowiązujących przepisów. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. i B. O. Podnieśli, iż organ nie wziął pod uwagę przepisów dotyczących budowy wiat, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazali, że przeprowadzona kontrola wykazała, że przedmiotowe wiaty wybudowano niezgodnie ze zgłoszeniem, bowiem dokonano istotnej zmiany lokalizacji obu wiat. Odwołujący zaznaczyli, że w zgłoszeniu określono niezbędne informacje charakteryzujące planowane zamierzenie budowlane objęte zgłoszeniem i gdyby inwestor budował wiaty zgodnie z tym zgłoszeniem i nie naruszał wyznaczonych odległości, ani nie zmieniał wymiarów wiaty, w tym przypadku wysokości ścian, nie spowodowałoby to zasłonięcia okien na parterze należącego do nich budynku mieszkalnego. W związku z powyższym wnieśli o przesunięcie wiat spod ich okien zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie kwestii legalności, zgodności z przepisami oraz sztuką budowlaną inwestycji zrealizowanej na działce nr "[...]", obręb "[...]", miasto S., polegającej na budowie 2 wiat o wymiarach 4,76m x 5,09m i wysokości 4,07m. W ocenie organu stwierdzone w toku postępowania odstępstwa od zgłoszenia dokonanego przez inwestorów w zakresie zrealizowanych robót budowlanych nie pozwalają na stwierdzenie, iż w sprawie miała miejsce tzw. samowola budowlana, bowiem przedmiotowe odstępstwa nie są na tyle istotne, aby można było mówić o wykonaniu innych obiektów niż te wskazane w skutecznie przyjętym przez organ administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszeniu. Tym samym prawidłowo wdrożono w niniejszej sprawie tryb naprawczy przewidziany treścią art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się organ wskazał, że sporne obiekty - pomimo zabudowania z dwóch stron pełnymi drewnianymi ścianami -nie utraciły swojego charakteru, ani nie zmieniły pierwotnie pełnionej funkcji, tj. wiat (nie posiadają instalacji, służą do zapewnienia ochrony przed warunkami atmosferycznymi dla sprzętów gospodarskich, zabawek, zgromadzonego drewna opałowego). Skoro zatem wybudowane wiaty nie są budynkami, ani też nie pełnią funkcji budynku, to nie mają do nich zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to dopuszczalność ich usytuowania w odległości od granic nieruchomości mniejszych niż wymagane dla budynków. Jeżeli natomiast w ocenie odwołujących się fakt posadowienia przedmiotowych wiat negatywnie, tj. ponad przeciętną miarę, wpływa na ich nieruchomość, to istnieje możliwość dochodzenia swych praw przed właściwym sądem cywilnym w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż ocena techniczna zrealizowanych wiat dokonana przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadzona w dniu "[...]" (w ramach uzupełnienia postępowania dowodowego) wykazała, iż obiekty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, bądź zagrożeniu środowiska. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. i B. O., zarzucając rażące naruszenie przepisów: - art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż inwestycja zrealizowana przez inwestorów ze względu na swoje właściwości stanowi budynek w rozumieniu wskazanego przepisu, - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w stosunku do działki nr 70/3 jako położonej w obszarze bezpośredniego oddziaływania obiektów wzniesionych przez inwestorów, - art. 29 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy z ustalonego stanu faktycznego i przeprowadzonego postępowania dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że wzniesione przez inwestorów obiekty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, - art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wzniesienie przez inwestorów obiektów stanowi uciążliwość w postaci odcięcia budynku stanowiącego własność skarżących od odpowiedniego dostępu do światła naturalnego, - § 12 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy usytuowanie obiektów wzniesionych przez inwestorów z uwagi na ich właściwości (wysokość 4,07m w kalenicy, odległość od granicy, szerokość, kubatura) nie jest dopuszczalne zgodnie ze wskazanym przepisem, - § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w przypadku, gdy odległość wzniesionych przez inwestorów obiektów uniemożliwia pomieszczeniom mieszkalnym zajmowanym przez skarżących dostęp do światła naturalnego, - art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie faktu, że inwestycja inwestorów w sposób rażący zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę (ogranicza dostęp do naturalnego światła), wynikające ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwą ocenę okoliczności faktycznych i błędne wywiedzenie, że realizacja inwestycji pomimo odstępstw w stosunku do zgłoszenia w zakresie lokalizacji i wymiarów obiektów odbyła się zgodnie z normami prawa budowlanego, a także błędne ustalenie, iż obiekty - pomimo zabudowania z dwóch stron pełnymi drewnianymi ścianami - nie utraciły swojego charakteru, podczas gdy w chwili obecnej obiekty zamiast wiaty pełnią funkcję garażu, co przedstawiają załączone do skargi zdjęcia. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślono, iż nie można zgodzić się ze zdaniem organu, że odstępstwa od dokonanego przez inwestora zgłoszenia nie były znaczne. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku wskazano, że w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana na podstawie zaakceptowanego milcząco zgłoszenia rażąco odbiega od cech zawartych w zgłoszeniu i odpowiada charakterystyce obiektu, którego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę, przywrócenie porządku prawnego wymaga zastosowania procedury właściwej dla legalizowania obiektów budowlanych wzniesionych z naruszeniem obowiązku uzyskania decyzji pozwalającej na budowę. Ponadto podniesiono, że oględziny obiektów przeprowadzone na działce inwestora wskazują, że obiekty te z uwagi na brak przerwy między ich elementami (dach) można uznać za jeden obiekt jako bryłę tworzącą całość. Wylana posadzka, niskie fundamenty i mocowanie z nią całości konstrukcji świadczą, że spełnione zostały przesłanki pojęcia budynku z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem jest on trwale związany z gruntem. Podkreślono przy tym, że już samo wylanie posadzki i fundamentów wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących, wbrew twierdzeniom organu, nie można uznać za nieistotne odstępstw obiektu od zgłoszenia inwestora, bowiem te odstępstwa dotyczą aż 6 elementów (odległość od ulicy, wysokość, odległość od granicy, powierzchnia, odległość między dachami, wysokość zabudowy ścian). Podniesiono, że przedmiotowe obiekty jedynie w zgłoszeniu miały stanowić dwie wiaty, jednak w rzeczywistości stanowią jedną bryłę trwale związaną z gruntem. Skarżący wskazali, że w zamiarze inwestorów było wzniesienie budynku zamiast wiat, a jedynie z uwagi na treść art. 29 pkt 2 Prawa budowlanego zawarli oni w zgłoszeniu informację, że mają być wzniesione dwie wiaty nie przekraczające powierzchnią 25m² każda z nich. W rezultacie inwestorzy poprzez wzniesienie obiektów naruszyli wskazany wyżej przepis. Ponadto zarzucili, że organ nie zajął się kwestią oddziaływania przedmiotowego budynku na nieruchomość skarżących, w szczególności w aspekcie dostępu pomieszczeń budynku mieszkalnego do światła naturalnego. W konsekwencji wzniesienia obiektu przez inwestorów nieruchomość skarżących została praktycznie pozbawiona dostępu do światła co przeczy przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem sposób realizacji inwestycji przez inwestorów wskazuje jednoznacznie, że działali oni wyraźnie w celu pokrzywdzenia skarżących jako osób znajdujących się w obszarze oddziaływania, a ich jedynym celem było pozbawienie skarżących naturalnego światła. W ocenie skarżących po pozorem wzniesienia wiat powstał budynek, którego docelowym przeznaczeniem jest nie miejsce przechowywania zabawek i rowerków dla dzieci, jak to wynika z protokołu oględzin, a garażowanie aut dostawczych, na co wskazują zdjęcia dołączone do skargi, na co potrzebne jest pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu nadzoru budowlanego, który – orzekając w trybie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409) – stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanych dwóch wolno stojących wiat gospodarczych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym z ustaleń organu wynika, że przedmiotowe wiaty zostały wybudowane na podstawie zgłoszenia, wobec braku sprzeciwu właściwego organu. Wykonano je jednak z odstępstwami od zgłoszenia polegającymi na ich przesunięciu (oddaleniu od granicy działki), zmniejszeniu odległości pomiędzy wiatami, wykonaniu ściany od strony działki nr "[...]" na całej wysokości (bez otworów), nieznacznym zmniejszeniu wymiarów zabudowy wiaty i nieznacznym zwiększeniu ich wysokości oraz wykonaniu mniejszej ilości słupków. Ustalono także, że obiekty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, bądź środowiska. W związku z tym organ nadzoru uznał, że odstępstwa te nie są na tyle istotne, aby zmieniały charakter zrealizowanych obiektów, a także że brak jest podstaw do nakładania obowiązków na inwestorów w zakresie doprowadzenia obiektów do stanu zgodne z prawem. W ocenie Sądu ocena ta nie budzi wątpliwości. Podnieść należy, że w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W takim wypadku stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie takie zgłoszenie zostało przez inwestorów dokonane. Zatem postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo zostało wszczęte w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżących, że wykonane obiekty stanowią budynek, na którego zrealizowanie wymagane było pozwolenie na budowę. Przede wszystkim nie znajduje oparcia w ustaleniach poczynionych przez organ podnoszona przez skarżących okoliczność, że wiaty te stanowią jedną bryłę. Zarówno z opisu sporządzonego w trakcie oględzin dokonanych w dniu "[...]", jak i ze zdjęć wówczas wykonanych wynika, że obiekty te nie są ze sobą połączone, aczkolwiek odległość pomiędzy nimi została zmniejszona w stosunku do odległości podanej w zgłoszeniu, czego organy nie kwestionują. Nie można także uznać, że obiekty te stanowią budynek w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Fakt, że wiaty posiadają pełne (a nie częściowe) ściany z dwóch stron nie powoduje ich wydzielenia z przestrzeni, gdyż w dalszym ciągu jest to obiekt o charakterze otwartym. Nie sposób zatem uznać, że obiekty te mają charakter budynku. Skoro zaś obiekty te nie mogą być zaliczone do tej kategorii, to – jak słusznie zauważył organ – nie stosuje się w stosunku do takich obiektów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Przepis ten określa bowiem odległości, w jakiej winny być sytuowane budynki zarówno od granicy działek, jak i od innych obiektów. Przy czym należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie inwestorzy wykonali przedmiotowe obiekty budowlane w większej odległości od granic działek sąsiadujących (w tym granicy z działką skarżących) niż podano to w zgłoszeniu. Należy zaś wskazać, że skoro organ architektoniczno-budowlany, do którego inwestorzy skierowali zgłoszenie, nie złożył sprzeciwu, akceptując odległości od granicy działki podane w zgłoszeniu, to brak jest podstaw do ich kwestionowania, skoro są one jeszcze większe niż podane w zgłoszeniu. Nie można także podzielić zarzutu skarżących, że pozostałe odstępstwa mają charakter istotny, a tym bardziej ze zmieniają charakter zrealizowanej inwestycji. Wykonanie wiat nieznacznie (o 17 cm) wyższych niż podane w zgłoszeniu, przy jednoczesnym nieznacznym zmniejszeniu ich powierzchni nie powoduje, że wiaty te spełniają kryteria budynku. Poza tym w dalszym ciągu ich powierzchnia nie przekracza 25 m2, a biorąc pod uwagę wielkość działki inwestorów podana w zgłoszeniu – 802 m2 - spełniony jest także warunek dotyczący ilości (2) tego typu obiektów na każde 500 m2. W związku z tym Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że wykonanie przedmiotowych wiat, aczkolwiek z odstępstwami od zgłoszenia, nie stanowi samowoli budowlanej. Ponadto z ustaleń organu wynika, że zostały one wykonane w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, bądź środowiska. Zatem brak było podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych obiektów do stanu zgodnego z prawem. Natomiast skarżącym należy wskazać, że w toku postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 144 tego Kodeksu. W związku z tym ani organ nadzoru budowlanego, ani tym bardziej sąd administracyjny nie może oceniać, czy zrealizowane obiekty zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Te kwestie mogą być rozstrzygane wyłącznie w postępowaniu przed sądem cywilnym. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.