II SAB/Ol 6/15

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie oczyszczenia zbiornika wodnego - oddala skargę. Pismem z dnia 21 lutego 2013r. M. S. skierował do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. zawiadomienie, w którym podał, że w związku z planowanym na działkach nr "[...]" oraz "[...]", obręb S., przystąpieniem do ekologicznego programu związanego z hodowlą zwierząt gospodarskich i potrzebą zapewnienia jak najlepszych warunków bytowania dla przyszłego inwentarza wynikła konieczność oczyszczenia znajdującego się na działce nr "[...]" wodopoju dla zwierząt. Wskazał, że powodem jego działań, polegających na wypompowaniu wody z wodopoju i oczyszczeniu dna zbiornika jest fakt, iż zbiornik ten został zanieczyszczony resztkami materiałów budowlanych z budowy prowadzonej na działce nr "[...]", której właściciel prowadził prace budowlane bez zachowania należytej ostrożności, a ponadto wykorzystywał bez zezwolenia obszar działki nr "[...]" do składowania odpadów i śmieci po pracach budowlanych. M. S. podał, że ze względu na położenie działki nr "[...]" w obszarze chronionego krajobrazu zgodnie z rozporządzeniem nr 160 Wojewody W. – M. zawiadamia organ o możliwości wykonania tych prac, które nie naruszają art. 4 ust. 1 pkt 6 wskazanego rozporządzenia, ponieważ ich wykonanie służy wykorzystaniu użytków rolnych, jak również nie narusza art. 4 ust. 1 pkt 7, gdyż dotyczy sztucznie wykopanego zagłębienia terenu wypełnionego wodą, pełniącego funkcję wodopoju dla zwierząt hodowlanych. Wyjaśnił, że prace dotyczące wypompowania wody rozpoczną się z chwilą stopnienia pokrywy lodowej na wodopoju i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 124 ust. 8 Prawa wodnego, przy czym nie można wykluczyć, że przez pewien okres czasu w zagłębieniu nie będzie wody. W tej sytuacji zdaniem zawiadamiającego, nieuprawnione są insynuacje zawarte w postanowieniu Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O. z dnia "[...]" o możliwych nieprawidłowościach dotyczących prac związanych z wodopojem dla zwierząt hodowlanych. Wskazał, że mając na względzie zasady bezpieczeństwa teren zostanie odpowiednio oznakowany, zabezpieczony, a także zostanie powiadomiony o pracach Komisariat Policji w D., Urząd Gminy w D. oraz właściciele sąsiednich nieruchomości. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. pismem z dnia 8 marca 2013r. poinformował zawiadamiającego, że planowane przez niego prace realizowane będą na terenie prawnie ustanowionej formy ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, na którym obowiązują zakazy określone w § 4 ust. 1 pkt 1-8 rozporządzenia nr 160 Wojewody W. – M. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Ł. W związku z tym podejmowane działania nie mogą pozostawać w sprzeczności m.in. z zakazami dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka oraz likwidowaniu naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno – błotnych. Podano, że wskazane rozporządzenie określa przypadki, w których powyższe zakazy nie znajdują zastosowania, jednak na podstawie informacji zawartych w skierowanym do organu piśmie nie sposób ustalić, czy planowane przez działania wypełniają przesłanki do odstąpienia od zakazów. Jednocześnie organ zaznaczył, iż bez względu na to, czy w niniejszym przypadku znajdują zastosowanie zakazy określone w przywołanym rozporządzeniu, na mocy art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót. Oznacza to, że przed rozpoczęciem planowanych działań należy zwrócić się do organu o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót. Ponadto wyjaśniono, że z mocy § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia nadzór nad Obszarem Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Ł. sprawuje Wojewoda W. – M., aczkolwiek na podstawie art. 23 ustawy o ochronie przyrody kompetencje te posiada aktualnie Sejmik Województwa W. - M. W dniu 20 sierpnia 2014r. M. S. złożył odwołanie od decyzji wydanej - jego zdaniem - przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w O. w dniu 23 marca 2013r. tzw. "milczącej zgody" na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony o wydanej decyzji "milczącej zgody". Postanowieniem z dnia "[...]" Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność odwołania, wskazując w uzasadnieniu że przepis art. 118 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 marca 2013r. nie przewidywał instytucji zgłoszenia i tzw. "milczącej zgody" organu, a postępowanie prowadzone w tym trybie wymagało wniosku o wydanie decyzji. Natomiast obecne brzmienie art. 118 ustawy o ochronie przyrody zostało wprowadzone art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 maja 2014r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw, przy czym zgodnie z art. 17 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazano ponadto, że pismo z dnia 21 lutego 2013r. nie stanowi wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w związku z tym w przedmiotowej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne w trybie art. 118 ustawy o ochronie przyrody i żadna decyzja nie została wydana. Brak w obiegu prawnym decyzji administracyjnej uniemożliwia złożenie odwołania. Następnie w dniu 3 września 2014r. M. S. wniósł – na podstawie art. 37 Kodeksu postepowania administracyjnego - zażalenie na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. w sprawie niewydania decyzji w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 21 lutego 2013r., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewydanie decyzji przez organ w terminie przewidzianym prawem oraz art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie strony o powodach niezałatwienia sprawy przez organ w terminie określonym w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia "[...]" Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał zażalenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podano, że inwestor nie wystąpił o wydanie decyzji w trybie art. 118 ustawy o ochronie przyrody, bowiem w ocenie organu pismo z dnia 21 lutego 2013r. takiego wniosku nie stanowi. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, a zatem nie ma też stanu bezczynności organu. W dniu 18 grudnia 2014r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w O., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu oraz niedopełnienie obowiązków formalnych. Podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 118 ustawy o ochronie przyrody sprzed nowelizacji z 2014r. prace prowadzące do zmiany stosunków wodnych na obszarze chronionym wymagały wydania decyzji o warunkach prowadzenia robót przez właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wskazał, że przywołany przepis nie precyzuje wymogów formalnych, jakie powinien spełniać wniosek strony zamierzającej przeprowadzić określone czynności. W takim wypadku – w ocenie skarżącego - zwykłe podanie spełniające rolę zawiadomienia jest wystarczające i nie jest wymagany odrębny wniosek. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, iż o zakwalifikowaniu pisma nie decyduje jego nazwa, lecz treść, a ponadto przy ustaleniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Jeżeli zaś charakter pisma budzi wątpliwości, to organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W sytuacji, gdy strona formułuje swoje żądanie, czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji stron. Także w razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści żądania, organ obowiązany jest z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy domniemana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której pismo to pochodzi i w tym celu organ powinien w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska. Skarżący podniósł, iż złożone przez niego zawiadomienie powinno być ocenione przez organ z perspektywy jego treści, która nie budziła żadnej wątpliwości interpretacyjnej, zaś w razie zastrzeżeń organ miał obowiązek wystąpienia do strony o sprecyzowanie stanowiska. Tymczasem organ tego obowiązku nie zrealizował mimo, że prawidłowo ustalił intencję, czyli przeprowadzenie robót melioracyjnych. Skarżący zaznaczył, iż bezczynność organu występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył ich wydaniem decyzji albo innego aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ po otrzymaniu pisma miał obowiązek podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia intencji oraz woli strony. Pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z marca 2013r. nie spełnia tych wymogów i stanowi subiektywną interpretację przepisów. Skarżący podkreślił przy tym, że nie było żadnej informacji o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że treść pisma skarżącego z dnia 22 lutego 2013r. nie wskazywała, że stanowi ono wniosek o ustalenie warunków prowadzenia robót w trybie art. 118 ustawy o ochronie przyrody (sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2014r.), gdyż z informacji w nim zawartych nie wynikało, że skarżący występuje do organu o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robót, na podstawie których będzie mógł osuszyć i oczyścić wodopój, zlokalizowany na działce nr "[...]", obręb S., gmina D. W związku z powyższym postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, a decyzja administracyjna nie została wydana. Wskazano jednocześnie, że w piśmie z dnia 8 marca 2013r. organ wskazał, że przed przystąpieniem do wykonania prac skarżący ma obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki prowadzenia robot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Dodać należy, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił jego sprawy zainicjowanej zawiadomieniem z dnia 21 lutego 2013r. Przy czym skarżący podniósł, że z treści art. 118 ustawy o chronię przyrody w brzmieniu sprzed nowelizacji nie wynikało, aby wniosek o wydanie decyzji w tym trybie winien spełniać jakiekolwiek wymogi formalne. Zarzucił także organowi, że nie wyjaśnił rzeczywistej intencji strony. Zważyć należy, ze zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. (Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia przez skarżącego pisma do organu (tj. dzień 22 lutego 2013r.) stanowił, że prowadzenie robót polegających na regulacji wód oraz budowie wałów przeciwpowodziowych, a także robót melioracyjnych, odwodnień budowlanych, oraz innych robót ziemnych zmieniających stosunki wodne - na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, zwłaszcza na terenach, na których znajdują się skupienia roślinności o szczególnej wartości z punktu widzenia przyrodniczego, terenach o walorach krajobrazowych i ekologicznych, terenach masowych lęgów ptactwa, występowania skupień gatunków chronionych oraz tarlisk, zimowisk, przepławek i miejsc masowej migracji ryb i innych organizmów wodnych, następuje na podstawie decyzji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który ustala warunki prowadzenia robót. Wprawdzie z mocy art. 2 ustawy z dnia 30 maja 2014r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014r. poz. 850) znowelizowano powołany przepis z dniem 12 lipca 2014r. wprowadzając formę zgłoszenia prowadzenia prac na obszarach form ochrony przyrody, lecz w myśl art. 17 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowe zawiadomienie skarżącego winno być oceniony pod kątem przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją. Zatem dla stwierdzenia bezczynności organu niezbędne jest ustalenie, czy pismo strony z dnia 21 lutego 2013r. należało potraktować jako wniosek o wydanie decyzji. W ocenie Sądu pismo strony takiego wniosku nie stanowi, a organowi nie można zarzucić, że nie wyjaśnił intencji wnioskodawcy. Należy bowiem podnieść, że z pisma skarżącego skierowanego do organu wynika jedynie, że informuje on o możliwości przeprowadzenia prac, związanych z oczyszczeniem wodopoju dla zwierząt, bez wskazywania jednak, ze tym samym wnioskuje o wydanie stosownej decyzji. Pismo to nie zawiera żadnego żądania wszczęcia postepowania, czy też wydania decyzji, skierowanego do organu. Stąd też niezasadny jest podniesiony w skardze zarzut o konieczności wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak słusznie bowiem wskazał skarżący organ nie może dokonywać interpretacji intencji strony i domniemywać istnienia żądań, które w piśmie nie są w ogóle wyrażone. Natomiast należy podkreślić, że w odpowiedzi organ w piśmie z dnia 8 marca 2013r. poinformował skarżącego o treści przepisu art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także o konieczności wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Pomimo jednak takiego pouczenia skarżący wniosku do organu nie złożył, a w związku z tym w ocenie Sądu nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym organ nie pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.