II SA/Ol 69/15

Dnia 17 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 roku sprawy ze skargi R. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych zbiorników wodnych oddala skargę. Decyzją z dnia 7 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych, na części działki nr "[...]", czterech zbiorników wodnych do pojenia bydła o powierzchniach: zbiornik nr 1 - ok. "[...]"m², zbiornik nr 2 - ok. "[...]"m², zbiornik nr 3 - ok. "[...]"m² i zbiornik nr 4 - ok. "[...]"m². Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że o zbadanie legalności budowy stawów na działce nr "[...]"zwrócił się R.J., podając, że zostały zmienione warunki gruntowo-wodne, co wywołuje obawy o zalewanie i niszczenie terenu jego działek. Zaznaczył, że z pisma z dnia 3 grudnia 2012 r. Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Gospodarki Wodnej i Rolnictwa Starostwa Powiatowego w G. wynikało, że na wykonanie stawów na nie było wydane pozwolenie wodno-prawne. PINB w G. ustalił, że przedmiotowa działka stanowiła od wielu lat nieużytek rolny. Na tym terenie znajdowało się wyrobisko torfowe, powstałe na skutek wieloletniej eksploatacji i pożarów torfu, a doły po wyrobiskach były stale wypełnione wodą. Stwarzało to zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt hodowlanych. Przedmiotowa działka ze względu na jej ukształtowanie była systematycznie zalewana wodami roztopowymi i opadowymi, co utrudniało uprawę sąsiednich działek rolnych. Powyższe potwierdziła poprzednia właścicielka działki oraz obecnie pełniący funkcję Sołtys i jego poprzednik na tym stanowisku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że właścicielka działki wykonała roboty podczyszczeniowe i pogłębiarskie w celu utworzenia uregulowanych dołów mogących pomieścić gromadzące się na powierzchni działki wody i przywrócić wartość użytkową tej działki, chroniąc tym samym grunty sąsiednie przed ich zalewaniem. W ocenie organu, nie wykonała ona robót budowlanych, które mogłyby wskazywać na powstanie obiektu budowlanego objętego regulacjami ustawy Prawo budowlane. Nie wykonano bowiem żadnych urządzeń i elementów budowlanych, które mogłyby wskazywać na powstanie obiektów budowlanych o konkretnym przeznaczeniu funkcjonalnym, takich jak stawy lub ujęcia wód powierzchniowych. Wykonane prace ziemne, które doprowadziły do zmagazynowania występujących na terenie działki wód, pozwoliły na częściowe odzyskanie jej powierzchni, która została wykorzystana na uprawę roślin. Zdaniem PINB, niewątpliwie wybranie urobku i rozplantowanie go podniosło teren działki i tym samym zmieniło warunki gruntowo – wodne. Kwestia ta należy jednak do kompetencji starosty. Powyższe nie stanowiło też zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż ustalono, że nie wykonano robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego. PINB stwierdził ponadto, że R.J. wywodząc istnienie swojego interesu prawnego w tej sprawie wskazał na art. 144 Kodeksu cywilnego oraz pogląd, że stronami postępowania w sprawie samowoli budowlanej są, co do zasady, właściciele nieruchomości sąsiednich. Organ przyznał, że interes prawny może być wywiedziony m.in. z prawa własności lub posiadania nieruchomości, na której ma być wznoszony obiekt budowlany oraz prawa własności nieruchomości z nią sąsiadującej. Organ stwierdził, że kontrola przedmiotowych działek nie potwierdziła podnoszonego przez R.J. faktu zalewania jego gruntów wodami gromadzonymi na działce nr "[...]". Wskazał jednocześnie, że ustalenia w tym zakresie winien przeprowadzić organ właściwy w sprawach wynikających z prawa wodnego. Skoro zaś w stanie faktycznym sprawy nie wybudowano obiektu budowlanego, to nie było możliwe badanie ewentualnego obszaru oddziaływania takiego obiektu na sąsiednie nieruchomości, a postępowanie należało umorzyć. W złożonym odwołaniu R.J. zarzucił, że organ pierwszej instancji nie udowodnił, że na miejscu spornych zbiorników wcześniej istniały zbiorniki naturalne i nie ustalił zakresu robót podczyszczeniowych i pogłębiarskich. Zdaniem odwołującego się, ingerencja człowieka skutkowała koniecznością objęcia tych zbiorników reglamentacją ustawy Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy dodatkowo wykonano jakieś urządzenia lub elementy budowlane. Zarzucił ponadto, że organ pominął aktualny sposób użytkowania zbiorników jako stawy hodowlane. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także pracę polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym jest (poza budynkami i obiektami małej architektury) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b ustawy). Natomiast urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9 ustawy). Wyjaśnił, że na gruncie ustawy Prawo budowlane postępowanie organu nadzoru budowlanego staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów, to jest gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Jeśli zatem w trakcie postępowania organ stwierdzi, że wykonane roboty nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu ustawy, wówczas jest zobligowany -wobec braku przedmiotu postępowania -wydać decyzję o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. WINB wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono na podstawie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników organu pierwszej instancji, zeznań czterech świadków i załączonej przez właścicielkę działki nr "[...]"dokumentacji, że teren przedmiotowej działki stanowiły nieużytki rolne regularnie zalewane wodami pochodzącymi z opadów atmosferycznych, spływu wód powierzchniowych oraz wód gruntowych. Na tych zalewanych nieużytkach znajdowały się liczne doły o różnych rozmiarach powstałe na skutek wypalenia torfowisk, w których gromadziła się woda (zbiorniki naturalne). Z uwagi na brak drogi dojazdowej, brak możliwości zagospodarowania rolniczego tej części działki nr "[...]"oraz liczne zalewania również gruntów sąsiednich, jej nowa właścicielka wykonała roboty podczyszczeniowe i roboty ziemne (przemieszczenie mas ziemnych), które nie mogły jednak zostać zakwalifikowane jako roboty budowlane, gdyż nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego. Nie stwierdzono również wykonania żadnego urządzenia budowlanego. Wobec braku możliwości wydania w stosunku do tych zbiorników wodnych jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był w trybie art. 105 § 1 K.p.a. wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy podkreślił, że obecnie teren działki jest zagospodarowany przez zadrzewienie i posadzenie krzewów ozdobnych i owocowych. Zbiorniki te nadal nie mają żadnych dopływów i są zasilane jedynie z opadów atmosferycznych, spływu wód powierzchniowych oraz wód gruntowych. Z uwagi na zmianę stosunków wodnych właściwym organem do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wskazanych zbiorników wodnych (które mają służyć pojeniu bydła) jest Starosta G. działający w trybie ustawy Prawo wodne. W złożonej skardze R.J. wywiódł, że będące przedmiotem postępowania zbiorniki posiadają status obiektu budowlanego w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane. Podniósł, że w art. 3 pkt 3 wymieniono poszczególne kategorie obiektów budowlanych posiadających status budowli, lecz nie wskazano, jakie konkretne czynności są niezbędne do ich wzniesienia. Zauważył, że treść art. 3 pkt 6 i 7 pozwala na wniosek, że każda budowla powstaje w rezultacie wykonania robót budowlanych, ale nie wskazuje, jakie konkretne roboty mają zostać wykonane, aby można je było zaklasyfikować jako budowę. Zdaniem skarżącego istotne jest, że w ich rezultacie powstaje obiekt, który posiada w świetle przepisów ustawy status obiektu budowlanego (np. jak budowla będąca zbiornikiem wodnym). To z faktu wzniesienia określonego obiektu posiadającego w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane status obiektu budowlanego należy wnioskować, że powstał on w wyniku wykonania określonych robót budowlanych, o których jest mowa w art. 3 pkt 7. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy pominął fakt przemieszczenia mas ziemnych na działce nr "[...]". Zdaniem skarżącego, roboty, które doprowadził do powstania wyprofilowanych zbiorników wodnych o dużej powierzchni, należało ocenić jako roboty budowlane. Podkreślił, że nie ustalono czy każdy ze zbiorników powstał na bazie wcześniej istniejących rowów, nie ustalono ich wymiarów nie zbadano, w jakim stopniu pokrywały się z obecnie istniejącymi zbiornikami. Podniósł ponadto, że nie ustalono faktycznego przeznaczenia spornych zbiorników, czym naruszono art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Wywiódł również, że nie stanowią one urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, gdyż nie służą żadnemu z celów, o których mowa w art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne i nie wskazuje to na stosunek ich powierzchni do powierzchni działki, na której się znajdują. Zdaniem skarżącego, skoro z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że każdy zbiornik, bez względu na jego faktyczne przeznaczenie, posiada status obiektu budowlanego, to wykonanie spornych zbiorników winno być poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bez względu zatem na funkcje tych obiektów, skoro inwestor nie posiadał na wzniesienie spornych zbiorników prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 - 49 ustawy - Prawo budowlane. W tej sytuacji przeprowadzenie przez Starostę G. postępowania naprawczego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne może stanowić wyłącznie jedną z przesłanek warunkujących zalegalizowanie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest stwierdzenie czy na działce nr "[...]" były prowadzone roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, w wyniku których zostały naruszone przepisy tej ustawy. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu nadzoru budowlanego, poczynionych na podstawie czynności kontrolnych, zeznań świadków: "[...]" oraz oświadczenia "[...]"- pełnomocnika "[...]" (właścicielki działki nr "[...]"), teren przedmiotowej nieruchomości stanowi podmokły nieużytek, na którym znajduje się torfowisko. Działka ta była stale zalewana wodą, co powodowało, że grunt był bardzo grząski. Znajdujące się na działce torfowiska kilkukrotnie paliły się, w wyniku czego powstawały głębokie doły, które następnie wypełniły się wodą, tworząc naturalne zbiorniki wodne. W listopadzie 2002 r. w wyniku robót podczyszczeniowych istniejących dołów i przemieszczenia mas ziemnych wydobytych z tych dołów "[...]"wykonał pierwszy zbiornik, a w 2006 r. – kolejne. Skutkowo to osuszeniem działki. W ocenie skarżącego, w przedstawionym stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego powinny były zastosować art. 48 i art. 49 ustawy – Prawo budowlane. Należy przypomnieć, że postępowanie naprawcze we wskazanym wyżej trybie jest prowadzone, w przypadku gdy właściwy organ ustali, że bez wymaganego pozwolenia na budowę wybudowano lub jest w budowie obiekt budowlany lub jego część. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, pozwolenie na budowę wymagane jest w przypadku wykonywania robót budowlanych. Pojęcie "roboty budowlane" ma bardzo szeroki zakres. Pod pojęciem "robót budowlanych", stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do "robót budowlanych" ustawodawca zaliczył więc pięć rodzajów czynności (działań), z których zdefiniował: budowę, przebudowę i remont. Pojęcie "budowa", zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane, rozumiane zgodnie z cytowaną wyżej definicją, dotyczą "obiektu budowlanego", którym zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, jest: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (pkt 1), budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (pkt 2) lub obiekt małej architektury (art. 3 pkt 3). "Budynkiem" jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Pod pojęciem "budowli" należy zaś rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3). Pod pojęciem "obiekt małej architektury" należy rozumieć natomiast niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4). "Urządzenia budowlane" to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art. 3 pkt 9). W kontekście definicji obiektu budowlanego należy uznać, że urządzenia budowlane stanowią, obok budynku lub budowli, część określonego obiektu budowlanego, gdyż mają zapewnić możliwość użytkowania określonych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 62). Dodać należy, że na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) ustawodawca doprecyzował definicję "obiektu budowlanego". W wyniku nowelizacji art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, pod pojęciem "obiekt budowlany" należy rozumieć "budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych". Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że w wyniku prac wykonanych na przedmiotowej działce, obejmujących pogłębienie powstałych naturalnie zbiorników wodnych, a także rozplantowanie wydobytych z nich mas ziemi, nie powstał żaden obiekt budowlany w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Bezspornie nie wykonano bowiem ani budynku, ani obiektu małej architektury. Pogłębienia zagłębień zalanych wodą nie można też kwalifikować jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Wymienienie w art. 3 pkt 3 ustawy zbiorników nie powoduje bowiem że każde zagłębienie terenu wypełnione wodą należy kwalifikować jako budowlę. Skoro zaś w wyniku wykonanych prac nie powstał obiekt budowlany, to nie można mówić o budowie czy robotach budowlanych podlegających reżimowi tej ustawy gdyż pojęcia te dotyczą wyłącznie obiektów budowlanych (art. 3 pkt 6 i pkt 7 ustawy). Tym samym nie naruszono przepisów ustawy Prawo budowlane i brak było podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie nie można wykluczyć, że wykonane czynności wpłynęły na zmianę stosunków wodnych także na sąsiednich gruntach, lecz podstawą ochrony prawa właściciela tych działek nie mogą być przepisy ustawy Prawo budowlane. Wykonane na przedmiotowej działce czynności nie były bowiem związane z wykonywaniem jakiegokolwiek obiektu budowlanego i nie podlegały przepisom Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie brak było przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji umorzył wszczęte postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony w sposób wyczerpujący i pozwolił na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.