II OSK 1576/15

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 6/15 w sprawie ze skargi E.S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 6/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E.S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Opoczyński zatwierdził projekt budowany i udzielił pozwolenia dla Gminy O. na budowę kanalizacji sanitarnej (grawitacyjnej i tłocznej) dla zlewni nr 1 [...] wraz z budową przykanalików/przyłączy, budową przepompowni wraz z odgałęzieniami od istniejącej sieci wodociągowej w pasach drogowych na działkach w obrębach: [...],[...],[...] i miasto [...]. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta Opoczyński orzekł o przeniesieniu warunków i praw zawartych w ww. decyzji o pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. na [...] sp. z o.o. w O. Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. E.S. wniosła, jak uznano, wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 2009 r., wskazując, iż nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta Opoczyński, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił wznowienia postępowania, uznając, że wniosek w tym zakresie został złożony po terminie. Jak wskazał organ w aktach sprawy znajdują się pokwitowania dokonane przez wnioskodawczynię zarówno odebrania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak i odebrania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja z dnia [...] maja 2009 r. została odebrana przez wyżej wskazaną w dniu 12 lipca 2009 r., a zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął z dniem 12 sierpnia 2009 r. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2014 r., ze wskazaniem, że Starosta nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność doręczenia decyzji stronie. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające – przesłuchał dwóch świadków, z zeznań których wynika, że wnioskodawczyni zostało doręczone zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jak i decyzja z dnia [...] maja 2009 r., co E.S. osobiście pokwitowała. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w wykazie stron postępowania, na którym widnieją podpisy i data odbioru. Wykaz ten stanowi integralną część omawianej decyzji, a zatem nie ma wątpliwości, że dotyczy on tej konkretnej decyzji. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. Starosta Opoczyński, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Na skutek zażalenia E.S. postanowieniem z dnia [...] października 2014r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 i art. 148 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że Starosta nie wyjaśnił czy wnioskodawczyni domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też również zakończonego decyzją o przeniesieniu tego pozwolenia na nowego inwestora. Wątpliwości Wojewody w tym zakresie wzbudziło pismo strony z dnia 6 czerwca 2014 r. A zatem wobec ustalenia, że strona domaga się również wznowienia postępowania zakończonego decyzją o przeniesieniu pozwolenia na budowę, konieczne jest ustalenie kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o poszczególnych przesłankach wznowienia. Decyzja z dnia [...] maja 2009 r. o pozwoleniu na budowę została decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. przeniesiona na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. Ponadto Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji nie wezwał strony do złożenia dowodów na okoliczność wskazania daty, w jakiej dowiedziała się ona o wydaniu decyzji. Nie pouczył także o możliwości złożenia oświadczenia zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, powoduje naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Dalej Wojewoda zauważył, że wprawdzie Starosta przyjął zeznania dwóch świadków, jednakże nie przeprowadził ponownego postępowania zgodnie z przepisami k.p.a. Z materiału dowodowego wynika, że strona nie została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, jak również nie została zawiadomiona o zgromadzonym materiale dowodowym, celem wniesienia uwag i zastrzeżeń. Naruszenie tych obowiązków, stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Wojewoda wskazał także, że kwestia doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz decyzji kończącej to postępowanie, nie została ustalona, wymaga zatem przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego stosowanie do reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E.S. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w tej sprawie należy uznać za prawidłowe. Zdaniem Sądu w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną należy uznać konkluzję Wojewody Łódzkiego, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Postępowanie to dotknięte było licznymi uchybieniami, związanymi z niewyjaśnieniem istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania (w szczególności jego przedmiotu czy zachowania terminu do jego złożenia) szczegółowo wskazanymi w motywach zaskarżonego postanowienia. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że podjęcie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Za prawidłowe Sąd uznał twierdzenie Wojewody, że Starosta winien był ustalić czego w istocie dotyczył wniosek o wznowienie postępowania, czy i jaka jest ustawowa podstawa wznowienia oraz czy skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku. Zaś postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone zgodnie z regułami procedury. W ocenie Sądu ww. okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części, a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. dla podjętego rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się natomiast do wywodów skargi Sąd stwierdził, że ocena prawidłowości, podejmowanych przez różne organy, decyzji udzielających pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, wykracza poza kognicję sądu w rozpatrywanej sprawie. Rozpatrzenie tego rodzaju zarzutów możliwe będzie bowiem dopiero po ewentualnym skutecznym wznowieniu postępowania w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ cyt. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu pomimo tego, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Opoczyńskiego z [...] maja 2009 r., nr [...] wydane zostały z naruszeniem prawa, a strona nie brała w nim udziału bez własnej winy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych a strona złożyła żądanie wznowienia w ustawowym terminie i w konsekwencji błędne niezastosowanie art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i niepodjęcie decyzji w przedmiocie wznowienia postępowania i tym samym niezastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i nieorzeczenie w przedmiocie wznowienia postępowania co winno skutkować uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu II instancji", 2/ art. 151 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu pomimo braku podstaw do oddalenia skargi, 3/ art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 10 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wnikliwego rozważenia i oceny materiału dowodowego, tj. zeznań świadków, skarżącej, dokumentów w postaci protokołu z dnia 20 lutego 2008 r. w zakresie podstaw do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. oraz prawidłowości doręczeń pism dotyczących pozwolenia na budowę kanalizacji, pomimo tego że takie podstawy istniały, albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją i nie zapoznała się z treścią przedmiotowej decyzji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem stosownie do § 1 tego przepisu rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił postanowienie Starosty Opoczyńskiego z dnia [...] września 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. z powodu złożenia wniosku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., już po upływie miesięcznego terminu. Powodem uchylenia ww. postanowienia było przyjęcie przez Wojewodę, iż czynności wyjaśniające zostały przez organ pierwszej instancji przeprowadzone z uchybieniem szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na to postanowienie Wojewody Sąd pierwszej instancji oddalił, podnosząc że trafnie Wojewoda uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, gdyż badanie wstępne podania strony przeprowadzone przez Starostę Opoczyńskiego dotknięte było licznymi uchybieniami natury procesowej – nie wyjaśniono istotnych z punktu widzenia dopuszczalności wznowienia postępowania okoliczności, co nie mogło być konwalidowane przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Powyższe wskazuje na to, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było to, czy uchylenie przez Wojewodę postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem prawidłowego zbadania podania o wznowienie postępowania, odpowiadało prawu. I takiej oceny dokonał Sąd pierwszej instancji, oddalając wniesioną skargę. I z takim też rozstrzygnięciem tego Sądu zasadniczo należy się zgodzić. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Złożenie podania w terminie jest jedną z okoliczności dopuszczalności wznowienia postępowania. Kwestia ta badana jest przez organ z urzędu. Przy czym w sytuacji gdy organ wznowi postępowanie, a potem okaże się, że jednak podanie zostało złożone po terminie, to winien zakończyć postępowanie stosownym rozstrzygnięciem z przyczyn formalnych, tj. z powodu wniesienia podania po terminie. Należy mieć bowiem na uwadze, że czynności procesowe, w tym m.in. przesłuchanie świadków, organ może przeprowadzić tylko w toku postępowania rozpoznawczego, a więc już po wszczęciu postępowania, z zachowaniem wszelkich zasad postępowania, a nie poza postępowaniem, bez zagwarantowania czynnego udziału strony, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy. A co stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji m.in. art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że z powodu zakresu uchybień dokonanych przez organ pierwszej instancji, prawidłowo Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skutkiem takiego rozstrzygnięcia będzie konieczność ustalenia, z poszanowaniem właściwych norm kodeksu postępowania administracyjnego, co przyczyni się do wyjaśnienia, w sposób zgodny z prawem, szeregu okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, w tym czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie oraz czy zostało ono oparte jeszcze i na innych podstawach wznowienia, niż przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co wynika z pisma skarżącej z dnia 6 czerwca 2014 r., będącego reakcją na wezwanie Starosty Opoczyńskiego z dnia 27 maja 2014 r. Kolejnym etapem, już po wznowieniu postępowania, jest przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Skoro zatem z powodu uchybień proceduralnych istnieje potrzeba ponownego przeprowadzenia badania wstępnego, rozstrzyganie przez Sąd na tym etapie postępowania co do tego, czy strona złożyła wniosek w terminie oraz czy w sprawie zaistniała przyczyna wznowienia, jest przedwczesne. W tej sytuacji wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty, a to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 10 k.p.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a., nie mogły zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielone. Wobec stwierdzonych uchybień przed organem pierwszej instancji, postanowienie Wojewody Łódzkiego wydane m.in. na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. odpowiada prawu. A zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną w tej sprawie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.