II SAB/Bd 10/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Burmistrza Gminy N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wnioski z dnia ... 2014r. i z dnia ... 2014r. oddala skargę. Pismem z dnia 27.11.2014r. A. S. i K. S. (skarżący) złożyli do Urzędu Gminy w N. wniosek o udostępnienie nagrania audio z I sesji Rady Miejskiej w N. z dnia 27.11.2014r., w przypadku nagrywania sesji przez pracownika zatrudnionego przez Urząd Gminy w N. Ponadto zażądali podania nazwiska osoby odpowiedzialnej za udzielenie odpowiedzi na ich wniosek. Pismem z dnia 10.12.2014 r. Burmistrz Gminy N. poinformował K. S., że nie otrzyma on nagrania audio z sesji Rady Miejskiej w N. z dnia 27.11.2014 r., ponieważ plik audio z sesji nie jest oficjalnym zapisem przebiegu sesji, jest tylko materiałem pomocniczym do sporządzenia protokołu. Burmistrz wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej wystarczające jest udostępnienie protokołu z obrad rady. Nie jest natomiast wymagane udostępnienie nagrań audio – materiały mające cechy notatek, zapisków itp. sposobów utrwalania nie stanowią informacji publicznej. Dodatkowo w piśmie tym podano, że informację powyższą przygotował G. M. Pismem z dnia 15.12.2014 r. skarżący w odpowiedzi na pismo Burmistrza z dnia 10.12.2014 r. ponowił swój wniosek z dnia 27.11.2014r., podkreślając że żądanej informacji publicznej, ani decyzji odmownej w przedmiocie tego wniosku nie otrzymał i że oczekuje informacji publicznej lub odmowy w formie decyzji administracyjnej. Wyjaśnił także, że wnioskuje o informację o osobie odpowiedzialnej za odpowiedź na jego wniosek i że nie interesuje go kto ją przygotował. Burmistrz pismem, któremu błędnie nadano datę 10.12.2014 r. (powinno być 18.12.2014 r.) poinformował skarżącego, że odpowiedź na jego wniosek z dnia 27.11.2014 r. została udzielona pismem z dnia 10.12.2014r. i że projekt tej odpowiedzi przygotował G. M. Pismem z dnia 5.01.2015 r. K. S. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Gminy N. w zakresie rozpatrzenia jego wniosków z dnia 27.11.2014 r. i z dnia 15.12.2014r. o udostępnienie informacji publicznej (skarga w zakresie wniosku z dnia 5.12.2014 r. została zarejestrowana pod osobną sygnaturą II SAB/Bd 9/15). Podkreślił, że nie ma żadnych wątpliwości iż nagrania audio dokumentujące przebieg sesji rady miejskiej stanowią informację publiczną. Mimo to, w ustawowym terminie 14 dni nie otrzymał informacji, o którą wnioskował, ani informacji o opóźnieniu terminu, ani też decyzji odmownej. Burmistrz nie podjął też żadnych przewidzianych prawem działań. Wniósł o zobowiązanie Burmistrza Gminy N. do rozpoznania jego wniosków z dnia 27.11.2014 r. i z dnia 15.12.2014 r. o udostępnienie informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, twierdząc że rozpatrzył wnioski skarżącego i udzielił stosownych odpowiedzi. Organ wyjaśnił, że doręczenie przesyłek K. S. zostało potwierdzone dokumentami "potwierdzenie odbioru", czyli tzw. "zwrotkami". Na wniosek skarżącego z: 1) 27 listopada 2014 r. Burmistrz N. udzielił odpowiedzi Nr [...] z dnia 10 grudnia 2014 r. doręczonej skarżącemu 11 grudnia 2014 r., 2)15 grudnia 2014 r. Burmistrz N. udzielił odpowiedzi Nr [...] datowanej błędnie na 10 grudnia 2014 r. doręczonej pełnomocnikowi skarżącego A. S. 24 grudnia 2014 r. W przytoczonych odpowiedziach Burmistrza N. na wnioski o udostępnienie informacji publicznej argumentacja prawna jest skrócona, ze względu na liczne wcześniejsze wnioski kierowane przez K. S. do Rady Miejskiej w N. o udostępnienie nagrań dźwięku z przebiegu obrad Rady Miejskiej na które otrzymywał obszerne odpowiedzi. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego przez skarżącego stwierdzono, że skoro Burmistrz N. udzielił odpowiedzi na wymienione w skardze wnioski o udostępnienie informacji publicznej złożone przez K. S., to nie można mu uczynić zarzutu nie rozpoznania wniosków. W związku z tym, że niezadowolenie skarżącego wzbudza także forma odpowiedzi Burmistrza, gdyż skarżący życzyłby sobie otrzymać ją w formie decyzji administracyjnej wyjaśniono, że odpowiadając wielokrotnie na wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, wskazano skarżącemu, iż w świetle ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; z późn. zm.), odmowa udostępnienia informacji nie zaliczonej do informacji publicznych następuje zwykłym pismem. Dopiero kiedy żądana informacja posiada cechy informacji publicznej a w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej istnieją ustawowe przesłanki do odmowy jej udostępnienia wydaje się decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Burmistrza N. nagrania dźwięku z obrad I sesji Rady Miejskiej w N. nie są informacją publiczną. Statut gminy N. nie przewiduje bowiem wykonywania nagrań dźwięku jako oficjalnego sposobu utrwalenia przebiegu sesji. W szczególności § 53 Statutu Gminy N. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 1 lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 25, poz. 509; z późn. zm.) stanowi, że pracownik Biura Rady sporządza z każdej sesji protokół. Dalej następują postanowienia Statutu dotyczące zawartości protokołu i sposobu jego zatwierdzania. Jedynie więc protokół jest oficjalnym sposobem utrwalenia przebiegu obrad Rady Miejskiej w N. Zapis dźwięku jest jedynie sposobem pomocniczego utrwalenia wypowiedzi radnych służącym do wiernego sporządzenia protokołu. Jest on wykonywany z inicjatywy pracownika Biura Rady i ma charakter "elektronicznej notatki" sporządzanej przez tego pracownika. Nagrania dźwięku po sporządzeniu protokołu są kasowane, tak samo jak niszczy się papierowe notatki po sporządzeniu czystopisu dokumentu. Burmistrz podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 19 nakazuje organom władzy pochodzącym z wyborów powszechnych udostępnianie protokołów lub stenogramów swoich obrad. Rada Miejska wypełnia to zobowiązanie, gdyż zatwierdzone protokoły są udostępnianie w Biuletynie Informacji Publicznej gminy N. Ustawa o dostępie do informacji publicznej tylko zastępczo pozwala na publikowanie materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych w miejsce protokołów z przebiegu obrad. W ten sposób ustawodawca preferuje protokół jako sposób udostępnienia przebiegu obrad. Podniesiono, że Rada Miejska stwarza również możliwość bezpośredniego uczestniczenia obywateli w sesjach w charakterze publiczności. Niekiedy obywatele po uprzednim zapisaniu się do głosu u Przewodniczącego Rady mogli zabierać głos w czasie sesji. K. S. korzystał również z tej możliwości. Jednak po kilku zakłóceniach porządku publicznego w czasie obrad poprzez kierowanie obraźliwych wypowiedzi pod adresem radnych lub głośne uwagi w czasie wypowiedzi innych osób zrezygnowano z udzielania głosu obywatelom. Wnosząc o oddalenie skargi K. S. Burmistrz powołał się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych odnoszące się do charakteru nagrań audiowizualnych i brudnopisów. Wskazał na analogię między pomocniczym charakterem zapisu dźwięku z sesji Rady Miejskiej wykonywanym przez pracownika Biura Rady Miejskiej a brudnopisem. Obie formy utrwalenia zdarzeń mają jego zdaniem charakter nieoficjalny i tymczasowy a co za tym idzie nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na wstępie wyjaśnić należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2014r., poz. 782), dalej powoływana też jako "ustawa". Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 ustawy (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 ustawy lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 ustawy). W świetle powyżej przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skoro więc możliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, zdeterminowana jest koniecznością, aby przedmiot wniosku skierowanego do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji stanowiła faktycznie informacja publiczna, sąd administracyjny musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej i czy żądanie udzielenia informacji publicznej zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy), w tym m.in. organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), będące w posiadaniu takich informacji. Jak podkreślono to wyżej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego uznaje za informację publiczną, określony został w przepisach art. 6 ustawy przykładowo. Z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W świetle powyższego należy uznać zdaniem Sądu, że Burmistrz Gminy N., jako organ administracji samorządowej (władza samorządowa jest władzą publiczną) jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie jest w tej sprawie kwestionowane. Poza sporem jest także to, że udostępnieniu w trybie przepisów ustawy podlega zapisana w stosownej formie treść posiedzeń Rady Miejskiej w N. Wynika to wprost z treści art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne oraz z art. 19 ustawy, zgodnie z którym kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba, że sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Przepisy powyższe są jasne, logiczne i nie nastręczają wątpliwości interpretacyjnych. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy więc przyjąć, mając na uwadze treść powyższych przepisów, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym (vide: wyrok z dnia 1.10.2010r., sygn. akt I OSK 1216/10; Lex nr 744958). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w § 53 Statutu Gminy N. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia 1 lutego 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 25, poz. 509; z późn. zm.) postanowiono, iż z każdej sesji Rady pracownik Biura Rady sporządza protokół. W § 54 zaś ustanowione zostało co protokół musi zawierać. Niewątpliwie więc udostępnieniu jako informacja publiczna podlegają w rozpatrywanym przypadku protokoły z posiedzeń Rady Miejskiej w N., a nie nagrania audiowizualne, ponieważ statut gminy nie przewiduje takiego sposobu dokumentowania posiedzeń Rady. Rada Miejska w N. wywiązuje się z obowiązku udostępniania protokołów z posiedzeń i zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 protokoły te, w tym protokół z I sesji Rady z dnia 27.11.2014r., zamieszcza w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy N., o czym skarżący został poinformowany i co nie jest przez niego kwestionowane. W piśmie z dnia 10.12.2014r. natomiast skarżący został poinformowany, że nagranie audio z sesji Rady jest tylko materiałem pomocniczym służącym pracownikowi do sporządzenia protokołu i jako takie, nie będąc informacją publiczną nie zostanie jemu udostępnione. W tej sytuacji, zdaniem sądu organ wywiązał się z wszystkich obowiązków nałożonych na niego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze udostępnił bowiem jako informację publiczną protokoły z posiedzenia Rady z dnia 27.11.2014r. w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, po drugie zaś – co do żądanych nagrań audio z posiedzenia Rady z dnia 27.11.2014r, bez zbędnej zwłoki (w terminie 14 dni), przekazał skarżącemu w formie pisemnej informację, że ich nie udostępni, słusznie uznając że nie są one informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych od lat ugruntowany jest już pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela, iż wydanie przez zobowiązany organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czego w niniejszej sprawie domagał się skarżący, możliwe jest tylko w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku zaś, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzanym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Tak więc odmowa udostępnienia nagrań audio z posiedzeń Rady Miejskiej w N. prawidłowo przekazana została skarżącemu w formie pisma informującego. Mając na uwadze powyższe, uznając że organ nie pozostaje w bezczynności w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 27.11.2014r. i z dnia 15.12.2014 r., orzeczono na podstawie art. 151 ppsa o oddaleniu skargi.