II SA/Gl 1468/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi D. M. i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 27 marca 2012 r. inicjującym postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, obecnie skarżący D. M. i A. M. wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr 1, która zgodnie z porozumieniem o wykupie z dnia 24 listopada 1995 r. nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na który została odebrana. Z akt sprawy wynika, że działka nr 1 o powierzchni 163 m2 położona w Z., objęta ówczesną księgą wieczystą Kw nr 51018 prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z., została nabyta przez Skarb Państwa w dniu 9 marca 1999 r. od W. B. na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przed notariuszem M. P., rep. A Nr [...]. W treści tego aktu zawarte zostało oświadczenie przedstawiciela Skarbu Państwa, że nabywana działka przeznaczona jest pod budowę dojazdów do drugiej przeprawy mostowej na rzece [...]. w Z. – zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...]r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W. B. zmarła w dniu [...]r., a spadek po niej nabyli w całości skarżący na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej, co potwierdza prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Z akt sprawy wynika ponadto, że decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w Z., w tym m.in. działki nr 1 na działki nr 1/1 o powierzchni 145 m2 i nr 1/2 o powierzchni 18 m2. Z kolei decyzją z dnia [...]r., Nr [...], Starosta [...] orzekł o wygaśnięciu trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych m.in. w stosunku do działki nr 1/1 w związku z jej zbędnością dla potrzeb drogownictwa. Z kolei w dniu 27 września 2011 r. Starosta [...] działający w imieniu Skarbu Państwa sprzedał m.in. działkę nr 1/1 J. S., na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego sporządzonego przed notariuszem M. P., rep. A Nr [...]. Właścicielem działki nr 1/2 pozostaje nadal Skarb Państwa. W tak ustalonym stanie faktycznym, rozpoznając wymieniony na wstępie wniosek skarżących o zwrot nieruchomości, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że brak jest podstaw do zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem wykupiona w czasie obowiązywania obecnej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. Stosownie do art. 216 u.g.n. przepisy jej rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie katalogu ustaw zawartego w tym przepisie. Katalog ten ma charakter zamknięty i nie podlega wykładni rozszerzającej. W ocenie organu właściciele nieruchomości, którzy zostali pozbawieni własności w trakcie obowiązywania ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie mają możliwości żądania zwrotu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagali się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazali, że pomimo, iż przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu publicznego, jej byli właściciele nie zostali powiadomieni o zamiarze zbycia części tej nieruchomości. Dalej powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. wywodząc, że tak samo winni być traktowani w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. właściciele nieruchomości, które wywłaszczone zostały w drodze decyzji, jak i które zostały nabyte na podstawie umowy poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach określonych w obecnie obowiązującej ustawie wyznaczają przepisy art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 u.g.n. Przez pojęcie wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia, a więc na mocy indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie doszło do wywłaszczenia w drodze ustawy. Zbycie nastąpiło w dacie obowiązywania u.g.n. na podstawie cywilnoprawnej umowy zawartej dobrowolnie pomiędzy byłą właścicielką a Skarbem Państwa. W tej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że art. 34 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, kiedy do wywłaszczenia doszło przed dniem 5 grudnia 1990 r. Z kolei powołany przez skarżących wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt SK 9/08, dotyczy sytuacji nabycia nieruchomości w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co również nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że znajdzie on zastosowanie jedynie w sytuacji wywłaszczenia na mocy decyzji administracyjnej. Zarzucili też naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy. W uzasadnieniu skarżący podnieśli przede wszystkim okoliczność, że brak jest podstaw do uznania, iż nieruchomość nabyta w trybie obecnie obowiązującej ustawy nie podlega zwrotowi w trybie tej ustawy w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odwołali się do regulacji zawartej w art. 216 u.g.n. i stwierdzili, że w ustawach z 1958 r. i z 1985 r. kwestia nabycia nieruchomości na cele publiczne w drodze umowy poprzedzonej rokowaniami była podobnie uregulowana, jak w obecnie obowiązującej ustawie. W ich ocenie z akt sprawy wynika, że umowa na podstawie której doszło do nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości była umową, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., a zatem była częścią procedury wywłaszczeniowej. Ponownie powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r. skarżący wskazali, że zawarte w tym wyroku stanowisko w przedmiocie wywłaszczenia w drodze umowy cywilnoprawnej pozostaje aktualne na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego następuje w oparciu o kryterium zgodności z prawem, co wynika wprost z treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie wynik tej kontroli w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym godziłoby w indywidualny interes skarżących i nie znajdowałoby uzasadnienia w treści obowiązujących przepisów. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości unormowane zostało w przepisach Rozdziału 6, Działu III u.g.n. Przepis art. 136 ust. 3 cyt. ustawy stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W realiach rozpoznawanej sprawy istota sporu pomiędzy skarżącymi a organami administracji publicznej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy osoba, która zbyła nieruchomość w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby realizacji celów publicznych może skutecznie ubiegać się o jej zwrot w sytuacji, gdy cel publiczny nie został zrealizowany, zaś zbycie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do obowiązującej w tym zakresie regulacji. Przepisy normujące przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie przewidują wprost możliwości ubiegania się o jej zwrot, jeśli jej nabycie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej po 1 stycznia 1998 r. Literalna wykładnia art. 136 oraz 137 prowadzi do wniosku, że z tego rodzaju roszczeniem można wystąpić jedynie wówczas, gdy przejście prawa własności nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przywołanym wyżej art. 136 ust. 3 u.g.n. jest bowiem mowa o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast art. 137 u.g.n. precyzuje, w jakich konkretnie sytuacjach nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Opierając się więc wyłącznie na literalnym brzmieniu przywołanej regulacji, działaniom organów prowadzących postępowanie nie można przypisach uchybień. Analiza regulacji art. 136 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem metod wykładni celowościowej, systemowej oraz logicznej prowadzi jednakże do odmiennych wniosków. Uwzględnienie stanowiska prezentowanego przez organy obydwu instancji prowadziłoby bowiem do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji prawnej podmiotów ubiegających się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdzie jedynym kryterium byłaby forma, w której doszło do przejęcia nieruchomości na cele publiczne. Istotą postępowania, którego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest odwrócenie skutków wywłaszczenia nieruchomości, w tych przypadkach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego, na jaki nieruchomość została nabyta. Roszczenie o zwrot takiej nieruchomości pełni podwójną rolę: restytucyjną – chroni bowiem interes osoby, której nieruchomość przejęto na cele publiczne i umożliwia jej odzyskanie utraconego prawa do rzeczy oraz prewencyjną – gdyż nakłada na właściwe organy obowiązek rozważenia zasadności nabycia takiej nieruchomości oraz obowiązek realizacji celu publicznego w określonym czasie. Oceniając z tej perspektywy regulację zawartą w art. 136 i nast. u.g.n. czytelny staje się zamysł ustawodawcy, który wychodząc naprzeciw konstytucyjnej zasadzie dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) stworzył mechanizm umożliwiający skuteczne ubieganie się o przywrócenie stanu poprzedniego w tych sytuacjach, w których nie doszło do realizacji celu publicznego. Mimo, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w Dziale III, Rozdziale 6 brak jest unormowania, które expressis verbis zrównywałoby pojęcie wywłaszczenia z umową cywilnoprawną, której przedmiotem jest przeniesienie na podmiot publiczny prawa rzeczowego do nieruchomości w związku z realizacją celów publicznych, to akceptacja stanowiska obydwu organów prowadziłaby do dyskryminowania grupy podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości li tylko dlatego, że dobrowolnie zgodzili się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Odwołując się do wykładni logicznej i systemowej oraz mając na względzie unormowania konstytucyjne odnoszące się do ochrony własności (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) a także równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) Sąd doszedł do przekonania, że art. 136 i nast. u.g.n. znajdują zastosowanie również w tych przypadkach, w których przeniesienie własności nieruchomości na potrzeby realizacji celów publicznych nastąpiło w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej już pod rządami tej ustawy. W ocenie Sądu brak jest bowiem jakichkolwiek znaczących przesłanek dla których wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wykluczałaby z góry możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości zbytej na cele publiczne pod rządami tej ustawy, podczas gdy możliwe jest skuteczne wystąpienie z takim roszczeniem w stosunku do nieruchomości, które zostały nabyte przez Skarb Państwa w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. Taka interpretacja art. 136 i nast. u.g.n. stawiałaby pod znakiem zapytania racjonalność poczynań ustawodawcy, skoro na pierwszy rzut oka możliwym byłoby stwierdzenie, że uprawnienia pewnej grupy adresatów norm ustawowych zostały wyłączone, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek. W istocie bowiem akceptacja stanowiska prezentowanego przez organy obydwu instancji prowadziłaby do wniosku, że w zakresie, w jakim u.g.n. milczy w sprawie zwrotu nieruchomości nabytych na potrzeby celów publicznych, na których cele te nie zostały jednakże zrealizowane, działania organów już po uzyskaniu prawa do tych nieruchomości pozostają w zasadzie poza jakimkolwiek nadzorem, a późniejsza rezygnacja z wykonania pierwotnego zamierzenia oraz zbycie nieruchomości na rzecz podmiotu trzeciego (co miało miejsce w niniejszej sprawie) stanowi wyraz dyskrecjonalnej władzy podmiotu publicznego. W konsekwencji, obydwie funkcje roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości straciłyby na znaczeniu, a dysponowanie majątkiem nabytym na cele publiczne odbywałoby się w sposób niekontrolowany. Argumentem przemawiającym przeciwko przyjęciu takiego punktu widzenia jest to, iż w ustawie dopuszczono możliwość skutecznego ubiegania się o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz podmiotu publicznego w drodze umowy, w odniesieniu do nieruchomości, których prawo własności zostało przeniesione przed 1 stycznia 1998 r. (por. art. 216 u.g.n.). Mając na względzie reguły wykładni systemowej uznać przyjdzie, że skoro w jednym miejscu ustawy pojęciem wywłaszczenia zostały objęte również inne aniżeli akty administracyjne formy przejścia prawa do nieruchomości na podmiot publiczny, to tym samym analogicznie należy rozumieć reguły dotyczące zwrotu nieruchomości, zawarte w Rozdziale 6 u.g.n. zwłaszcza, że właśnie te przepisy stosuje się do postępowań w sprawie zwrotów nieruchomości zbytych na cele publiczne po rządami poprzednio obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za zrównaniem zbycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej na cele publiczne z wywłaszczeniem jest to, że tego rodzaju rozporządzenie majątkiem nie jest w istocie dobrowolne. Tym różni się od umów przenoszących prawo do nieruchomości, w których strony, zgodnie z treścią art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) mają możliwość ułożenia stosunku prawnego wedle swojego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Właściciel nieruchomości nie decyduje bowiem o tym, czy w ogóle wyzbyć się składnika swojego majątku (nieruchomości), a jedynie o tym, czy nastąpi to w formie umowy cywilnoprawnej, czy też aktu administracyjnego – jeżeli nie wyrazi woli zawarcia takiej umowy. Bez względu zaś na jego stanowisko w tej sprawie, jeśli nieruchomość jest potrzebna na cele publiczne, to podmiot publiczny dysponuje instrumentami umożliwiającymi jej przejęcie nawet wbrew woli właściciela. Z takim rozumieniem przepisów dotyczących nabycia nieruchomości na cele publiczne koresponduje stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w swoim orzecznictwie przyjmuje, że termin wywłaszczenie należy rozumieć szerzej aniżeli tylko jako indywidualny akt administracyjny (por. wyrok TK z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. SK 43/07 – Dz. U. nr 223, poz. 1476, wyrok TK z dnia 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 – Dz. U. nr 129, poz. 1447 ze zm.), a wobec tego swoim zakresem obejmuje on również nabycie nieruchomości na cele publiczne w drodze umowy cywilnoprawnej. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. znajdzie zastosowanie również wówczas, gdy nabycie nieruchomości na cel publiczny nastąpiło w trybie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy. Interpretacja odmienna, taka jaką w niniejszej sprawie dokonały organy orzekające, prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - zaufania do organów państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), ochrony własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji), także równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji), a w konsekwencji prowadziłaby do niezgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten pomija możliwość żądania zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, co obligowałoby Sąd do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją tak rozumianej normy zawartej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Natomiast dokonanie przez Sąd konstytucyjnej interpretacji tego przepisu z uwzględnieniem powinności i uprawnień sądu wynikających z przepisów art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz ukształtowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego standardów co do konstytucyjności prawa, w szczególności w zakresie ochrony praw właścicieli wywłaszczonych nieruchomości oraz równości wobec prawa, o czym była już wyżej mowa, zwalnia ten Sąd od konieczności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w powyższym przedmiocie. Za możliwością takiej prokonstytucyjnej wykładni prawa i takim jego stosowaniem wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1341/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W prowadzonym ponownie postępowaniu administracyjnym organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej uwagi i po ich uwzględnieniu rozważą raz jeszcze zasadność roszczenia skarżących. W szczególności w toku postępowania organy ustalą, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, w związku z którym została nabyta. W przypadku pozytywnego ustalenia tej przesłanki zwrotu nieruchomości, organy rozważą też kwestię możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżących w związku z późniejszym rozporządzeniem częścią przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 przywołanej ustawy, zaś w oparciu o art. 200 ustawy zasądzono od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.