I SA/Wa 2174/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku C. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku C. K., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...], w części dot. gruntów leśnych (działek o numerach: [...] i [...]), stanowiących byłą własność L. C. W ustawowym terminie C.K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc m.in., że wcześniej użytkowane przez rodzinę C. gospodarstwo rolne uległo spaleniu, zaś za odszkodowanie kupione zostało inne, zapisane na jedno z rodzeństwa – L. C., którego przywrócenie do pełnej produkcji nie było możliwe w ciągu jednego roku. Podkreśliła ponadto, że zakwalifikowanie gospodarstwa do przejęcia na własność Państwa wynikało z prywatnych interesów władz samorządowych. Po rozpatrzeniu w/w wniosku i zbadaniu całości akt sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2012 r. Legitymację strony do działania w niniejszym postępowaniu Minister ustalił na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt [...] (o stwierdzeniu nabycia spadku po L. C.), z dnia [...] listopada 2002 r., sygn. akt [...] (o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C.) i z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] (o stwierdzeniu nabycia spadku po A. C.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...] orzekająca o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, w tym gruntów leśnych - działek o numerach: [...] i [...], położonego we wsi W., stanowiącego byłą własność L. C., została wydana na podstawie art. 9 ust. 2 oraz 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118). Zgodnie z art. 9 ust. 2 w/w ustawy, gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek: 60 lat mężczyzna, 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Art. 31 określał natomiast, iż przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy. Zatem przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo na gruncie w/w przepisów było możliwe w przypadku łącznego zaistnienia dwóch warunków: zaliczenia gospodarstwa rolnego do wykazujących niski poziom produkcji oraz gdy rolnik spełniał ustawowe warunki dopuszczające przejęcie gospodarstwa na własność Państwa w zamian za rentę. W ocenie Ministra, ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów wynika, że L. C., na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 1974 r., rep. A nr [...], był jedynym właścicielem w/w gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi W. i w dniu wydania decyzji, tj. [...] grudnia 1975 r., miał ukończone 71 lat. Tym samym pod względem wieku oraz wielkości przekazywanego gospodarstwa spełniał przesłanki określone w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Następnie Minister stwierdził, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał L. C. rentę za przekazane na własność Państwa gospodarstwo rolne, powiększoną o dodatek z tytułu przekazania lasu. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił jednak, że z uwagi na upływ ponad 35 lat od przejęcia, nie zachowała się całość akt sprawy, m.in. brakuje opinii gminnej rady narodowej, będącej podstawą do określenia poziomu produkcji rolnej w w/w gospodarstwie. Brak zachowania stosownej dokumentacji na przestrzeni lat nie pozwala domniemywać – w ocenie organu – braku legalizmu w działaniach organu administracji, zwłaszcza w sytuacji, gdy z decyzji Naczelnika Gminy w S. jasno wynikało, iż sporne gospodarstwo rolne zostało zakwalifikowane do wykazujących niski poziom produkcji rolnej. Dodatkowo podeszły wiek właściciela gospodarstwa rolnego nie rokował prowadzenia prawidłowej gospodarki. Odnosząc się do argumentu strony zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż w ciągu jednego roku niemożliwe było takie rozwinięcie produkcji rolnej w nowo nabytym gospodarstwie, by od razu osiągnęło poziom co najmniej średni w gminie, Minister wyjaśnił, że z twierdzenia tego wynika, iż gospodarstwo L. C. kwalifikowało się do zaliczenia do wykazujących niski poziom produkcji rolnej i były właściciel był tego świadomy. Dodał, że żadna z sióstr L. C. nie była współwłaścicielką gospodarstwa, dlatego też nie otrzymały one z tytułu jego przejęcia renty ani spłat. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Co do zarzutu, iż przejęcie w/w gospodarstwa wynikało z prywatnych planów lokalnych władz samorządowych, Minister stwierdził, że opinia ta jest prywatną opinią skarżącej i nie ma znaczenia w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że zasadnym była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r., nr [...]. Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2012 r., C. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie art. 9 i art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6 -11, art. 75, art. 77 § 1, art. 97, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 Kpa, poprzez: a) ograniczenie się w ustaleniach faktycznych tylko do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zamiast przeprowadzenia z urzędu dowodów istotnych dla oceny wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] grudnia 1975 r. wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 Kpa bowiem nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego (co rażąco narusza art. 107 § 1 i 3 Kpa) oraz zawiera nieprawidłową podstawę prawną (art. 9 bez podania ustępu oraz art. 37 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. i art. 97 Kpa, które nie miały zastosowania); b) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego np. przesłuchania wnioskodawcy, spadkobierców L. C., na potwierdzenie okoliczności istotnych dla sprawy; 3. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczących przyjęcia przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. niskiego poziomu produkcji rolnej oraz dowolność i sprzeczność oceny zebranego materiału poprzez założenie, że w postępowaniu administracyjnym, przy wydaniu w/w decyzji, była zaciągnięta opinia komisji gminnej rady narodowej w sytuacji, gdy w aktach archiwalnych brak jest wzmianki w tym zakresie; o braku w/w opinii świadczy również fakt, że gospodarstwo zostało nabyte w 1974 r. 4. błędne przyjęcie przez organy orzekające, że L. C. nie sprzeciwiał się przejęciu gospodarstwa oraz że z racji wieku nie rokował prowadzenia gospodarstwa w sposób efektywny; 5. nierozpoznanie meritum sprawy; 6. naruszenie Konstytucji RP. Wobec tak postawionych zarzutów oraz powołując się na treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1874/05 strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 2012 r. (ewentualnie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa) oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutowi wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2012 r. i utrzymana nią w mocy decyzja własna z [...] lipca 2012 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Po pierwsze, należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja, zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r. którą orzeczono o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, złożonego z działek nr [...],[...],[...] położonego we wsi W., stanowiącego własność L.C. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Obowiązkiem organu, orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania przesłanki nieważności polegającej na tym, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo rolne kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie - ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za rentę. W rozpatrywanej sprawie, drugi warunek został spełniony, bowiem właściciel osiągnął na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r. wiek wymagany ustawą: L. C. w dniu wydania ww. decyzji miał 71 lat. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118), nie definiowała określenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". Na podstawie tej ustawy nie wydano przepisów wykonawczych precyzujących to określenie, jak również kwalifikowania gospodarstw rolnych. W niniejszej sprawie organ dysponował skromnym materiałem archiwalnym, zgromadzonym zarówno w postępowaniu o przejęcie na własność Państwa za rentę przedmiotowego gospodarstwa, jak i w toczących się w latach 90-tych postępowaniach o charakterze skargowym. Materiał ten pozwalał organowi na ocenę istnienia przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji i ten materiał w ocenie sądu wskazuje, iż istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa w zamian za rentę. Zasadność tej konkluzji potwierdza kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w S., w której stwierdzono: "po zakwalifikowaniu gospodarstwa rolnego Ob. L. C. do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji". Tego stanu nie kwestionował sam właściciel, który po wydaniu kwestionowanej decyzji złożył w dniu 9 stycznia 1976 roku wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. o przyznanie renty w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego na podstawie ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 roku. Ponadto sama skarżąca w piśmie z dnia 24 lutego 2011 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 22 lipca 2012 r. potwierdza, że przejęte gospodarstwo było w złym stanie, ponieważ zostało nabyte rok przed przejęciem. Okoliczności te - zdaniem Sądu - mają kluczowe znaczenie dla oceny, że w sprawie nie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia gospodarstwa rolnego, gdyż decyzja ta jest co do zasady prawidłowa. Należy w tym miejscu podkreślić, że jako rażącego naruszenia prawa nie można zakwalifikować uchybień polegających na niedostatecznym udokumentowaniu niskiego poziomu produkcji gospodarstwa. Prowadzone postępowanie nadzwyczajne nie dotyczy ustalenia, czy gospodarstwo L. C. powinno zastać przejęte za rentę, lecz czy podjęta 38 lat temu decyzja w tym przedmiocie nie jest dotknięta wadą nieważności. Reasumując, Sąd przychyla się do stanowiska Ministra, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W sprawie nie stwierdzono wystąpienia przesłanek, pozwalających na uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] grudnia 1975 r. została wydana z naruszeniem prawa, które miałoby charakter rażący. Tylko stwierdzenie uchybień o charakterze rażącym mogłoby doprowadzić do zakwestionowania przez Sąd zaskarżonych decyzji. Na marginesie należy wskazać, że poza oceną niniejszego postępowania było badanie, z jakich środków zostało nabyte gospodarstwo przez L. C. w 1974 r. oraz ocena krzywd, jakich doznała rodzina skarżącej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.