I OSK 1994/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 981/12 w sprawie ze skargi R.D. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie zatrzymania dowodu rejestracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w Z. na rzecz R.D. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 981/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględnił skargę R.D. na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] maja 2012 r., wydaną w przedmiocie zatrzymania dowodu rejestracyjnego i stwierdził bezskuteczność tej czynności. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Skarżący, wykonujący zawód [...], po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę na czynność Komendanta Powiatowego Policji w Z., polegającą na zatrzymaniu mu w dniu [...] maja 2012 r. dowodu rejestracyjnego pojazdu. Skarżący uznał, że kwestionowana czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." Zatrzymanie dowodu rejestracyjnego pojazdu, o którym mowa w art. 132 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej "Prawo o ruchu drogowym", jest konsekwencją istnienia uprawnienia po stronie właściciela pojazdu. Dowód rejestracyjny jest dokumentem uprawniającym i niezbędnym do poruszania się określonym pojazdem po drogach publicznych. Jego utrata zobowiązuje właściciela pojazdu do usunięcia przyczyny jego zatrzymania, a następnie do przeprowadzenia badań technicznych, potwierdzających usunięcie tych przyczyn w stacji diagnostycznej, posiadającej uprawnienia do takich czynności oraz do uiszczenia za to badanie stosownej opłaty. Właściwy organ Policji jest organem uprawnionym do władczego działania, gdyż podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień i obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji naruszenie prawa materialnego – art. 132 ust. 1 pkt 1a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 66 ust. 5 tej ustawy oraz § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., nr 32, poz. 262 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem", poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że pojazd stwarza zagrożenie bezpieczeństwa i nie spełnia dodatkowych warunków dla taksówki. Podniósł, że jest właścicielem pojazdu mechanicznego [...], o nr rejestracyjnym [...], posiada ekspertyzę wydaną przez Polski Związek Motorowy w dniu [...] lutego 2012 r. o spełnieniu dodatkowych warunków dla taksówek, opisanych w § 24 rozporządzenia. W dniu 4 maja 2012 r., w trakcie kierowania tym pojazdem skarżącego został zatrzymany do kontroli drogowej przez funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w Z., który w treści wydanego pokwitowania o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego, jako podstawę zatrzymania wskazał: "pojazd stwarza zagrożenie bezpieczeństwa, pojazd nie spełnia dodatkowych warunków dla TAXI". Zastrzeżenia funkcjonariusza Policji (organu) dotyczyły wyłącznie dostępu do tylnych drzwi. Zastrzeżenia te nie wynikają jednak w żadnym zakresie z przepisów prawa. Regulacja § 24 ust 1 pkt 3 rozporządzenia stanowi jedynie, że taksówka ma być wyposażona w dwoje drzwi z prawej i dwoje z lewej strony pojazdu, lub dwoje drzwi z prawej strony jedne z lewej i jedne z tyłu pojazdu. Sporny pojazd spełnia te warunki, bowiem posiada jedne drzwi z lewej strony oraz dwoje drzwi z prawej strony pojazdu oraz drzwi z tyłu pojazdu, wyposażone w wewnętrzną oraz zewnętrzną klamkę. Powyższe zostało potwierdzone przez licencjonowane stacje diagnostyczne, jak i przez rzeczoznawcę samochodowego, który w ekspertyzie z dnia 28 lutego 2012 r., stwierdził, iż przedmiotowy pojazd spełnia wszystkie wymogi zawarte w § 24 rozporządzenia. Ponadto skarżący zarzucił Komendantowi naruszenie przepisów postępowania – art. 77 § 1 i 80 K.p.a. - poprzez nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, pominięcie oceny i brak wyjaśnienia odmowy udzielenia wiarygodności dowodowi z opinii rzeczoznawcy. W odpowiedzi na tę skargę Komendant Powiatowy Policji wskazał, że skarżący pominął w swej argumentacji przepisy Prawa o ruchu drogowym. Oparł się wyłącznie na § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, nie zwrócił jednak uwagi, że przepis ten umieszczony jest w rozdziale "Warunki dodatkowe dla taksówki". Przepisy tego Rozdziału są jedynie dopełnieniem warunków, które spełniać powinien każdy pojazd. Aby zatem zrozumieć intencję ustawodawcy zwrócić należy uwagę na przepisy Rozdziału 1 "Warunki ogólne", a w szczególności na zamieszczony tam § 8 ust. 4 pkt 6. Dotyczy on wyposażenia wnętrza kabiny kierowcy oraz pomieszczeń przeznaczonych do przewozu osób. Zdaniem Komendanta z punktu 6 wprost wynika, że w razie konieczności drzwi muszą umożliwiać wyjście na zewnątrz. W samochodzie prywatnym muszą być dwa takie wyjścia, jednak w taksówce już cztery. Tylna klapa pojazdu skarżącego (zwana przez skarżącego drzwiami) nie spełnia tego wymogu, bowiem rząd siedzeń w tylnej części samochodu uniemożliwia jego opuszczenie. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego opinii rzeczoznawcy Komendant podniósł, że uznał ją co najmniej za nierzetelną. Ponadto z dokumentacji fotograficznej wynika, że brak jest wyodrębnionej przestrzeni bagażowej. Przestrzeń bagażowa znajdująca się na całej długości za tylnymi siedzeniami samochodu skutkować może przemieszczeniem się bagażu i zablokowaniem klamki wewnętrznej co w razie konieczności całkowicie uniemożliwi opuszczenie pojazdu. Wątpliwym też jest umieszczenie gaśnicy w przedziale bagażowym, uznanym za rzeczoznawcę jako miejsce łatwo dostępne w razie potrzeby jej użycia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, przyjmując, że dotyczy ona czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., i jest tym samym dopuszczalna. Sąd przytoczył przepis art. 132 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, wskazując, że jednym z powodów zatrzymania dowodu rejestracyjnego pojazdu jest stwierdzenie lub uzasadnione przypuszczenie, że pojazd zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Do wycofania pojazdu z ruchu nie wystarczy jakakolwiek niesprawność czy wada techniczna pojazdu, jak również nasuwające się wątpliwości w tym zakresie. Chodzi mianowicie o taką niesprawność, która stwarza realne zagrożenie. Przyjmując nawet, że w zakres pojęcia "zagraża bezpieczeństwu" wchodzi spełnienie - w przypadku taksówki - wymogów wskazanych w § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, to nie można zgodzić się z dokonaną oceną organu. Zgodnie z § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia taksówkę wyposaża się m. in. w co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia. Organ błędnie przyjął, iż pojazd skarżącego nie spełnia tych wymogów, gdyż bez wątpienia posiada on co najmniej dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia. Spełnione są także wymogi wskazane w powoływanym przez Komendanta § 8 ust. 4 pkt 6 rozporządzenia, z którego wynika, że wnętrze kabiny oraz pomieszczenia przeznaczonego dla przewozu osób powinno być wyposażone w wyjścia w postaci drzwi lub okien, co najmniej po jednym na każdą stronę pojazdu, umożliwiające w razie konieczności wyjście na zewnątrz. Skoro przedmiotowy pojazd posiada dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej i jedne z tyłu nadwozia, to bezsprzecznie zagwarantowana została możliwość wyjścia z tego pojazdu. Zwrócić bowiem należy uwagę na to, że prawodawca wprowadził alternatywę w wyposażeniu kabiny oraz pomieszczenia przeznaczonego dla przewozu osób. Wnętrze to powinno być wyposażone w wyjścia w postaci drzwi lub okien, co najmniej po jednym na każdą stronę pojazdu. Licząc nawet osobno kabinę kierowcy i osobno pomieszczenie dla pasażerów, przy wyposażeniu przedmiotowego pojazdu w dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia, ma on co najmniej po jednym oknie na każdą stronę pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał się też na ustalenia prawomocnego wyroku karnego uniewinniającego skarżącego. Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności na podstawie przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej Komendant Powiatowy Policji w Z. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię przepisu § 24 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 8 ust. 4 pkt 6 rozporządzenia, polegającą na przyjęciu, że pojazd skarżącego nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu lądowym oraz spełnia wymogi określone przepisami prawa dla pojazdów ogólnie i dla taksówek, podczas gdy tylne drzwi pojazdu są zastawione rzędem siedzeń uniemożliwiających opuszczenie pojazdu oraz na wadliwym uznaniu za drzwi elementów pojazdu, które takiej funkcji nie pełnią a także tego, że okna pełnią funkcję wyjść awaryjnych. Zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, a to na skutek sprzeczności pomiędzy sentencją wyroku i jego uzasadnieniem oraz naruszenia przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. polegającego na pominięciu oceny pomieszczenia na bagaż podręczny oraz umieszczenia gaśnicy samochodowej w miejscu łatwo dostępnym. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zrelacjonowano stanowisko Sądu, powtórzono zarzuty kasacyjne i podkreślono, że wolą ustawodawcy było zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom ruchu drogowego, a w przypadku taksówki umożliwienie w razie konieczności bezpiecznego i szybkiego opuszczenia pojazdu przez pasażerów. Skarżący R.D. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, podniósł, że zastrzeżenia organu nie wynikają z przepisów rozporządzenia, które nie wskazują jak mają być usytuowane drzwi tylne w pojeździe – taksówce. Rząd siedzeń nie utrudnia opuszczenia pojazdu przez drzwi tylne, gdyż są to siedzenia składane, a zarzut, że bagaże lub gaśnica stanowią przeszkodę w opuszczeniu pojazdu nie został w żaden sposób udokumentowany. Tylne drzwi pojazdu skarżącego wyczerpują definicję drzwi w pojeździe samochodowym, gdyż są trwale przytwierdzone do pojazdu za pomocą zawiasów, są otwierane do góry, mają przeszklone okno i posiadają klamki zewnętrzne i wewnętrzne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Okoliczności sprawy nie są miedzy stronami sporne, a istota sprawy sprowadzała się do tego, czy pojazd skarżącego – samochód [...] o numerze rejestracyjnym [...] może służyć do funkcji odpłatnego przewozu pasażerów (taksówki). Zdaniem organu wyposażenie kabiny tego pojazdu w dwoje drzwi z prawej strony, jedne drzwi z lewej strony i drzwi tylne (klapę tylną) nie spełnia wymogów bezpieczeństwa ze względu na zagrożenia wynikające z niemożności otwarcia tylnych drzwi w sytuacji przewozu pasażerów na tylnym szeregu siedzeń oraz przewozu bagażu. Stąd też zarzut naruszenia przepisu § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rozpatrywać należało w kategorii zarzutu niewłaściwego zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Bez przydawanego przez autora skargi kasacyjnej znaczenia jest przy tym przepis § 8 ust. 4 pkt 6 rozporządzenia, gdyż przepis ten ustanawia jedynie warunki ogólne wyposażenia wnętrza kabiny kierowcy pojazdów ("powinno być wyposażone w wyjścia w postaci drzwi lub okien, co najmniej po jednym na każdą stronę pojazdu, umożliwiające w razie konieczności wyjście na zewnątrz"), natomiast unormowanie § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zamieszczone w rozdziale "Warunki dodatkowe dla taksówki" stanowi regulację szczególną dla tej kategorii pojazdów. Regulacja ta w sposób komplementarny określa wymogi wyposażenia kabiny kierowcy pojazdu w zakresie rozmieszczenia i ilości drzwi, stanowiąc, że taksówkę wyposaża się w: "co najmniej dwoje drzwi z każdego boku nadwozia lub dwoje drzwi z prawej strony, jedne z lewej strony i jedne z tyłu nadwozia; przepisu nie stosuje się do taksówki bagażowej". Użyty w tym przepisie spójnik "lub" wyrażający możliwą wymienność albo wzajemne wyłączanie zdań równorzędnych, powoduje, że dla spełnienia warunku prawidłowego wyposażenia kabiny taksówki w drzwi, wystarczające jest jej wyposażenie zgodnie ze zdaniem drugim (po spójniku "lub"). Te zaś warunki pojazd skarżącego bezsprzecznie spełnia. Rozporządzenie stanowi przepis wykonawczy do Prawa o ruchu drogowym, wydany z delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 66 ust. 5 tego aktu, a zatem przy braku własnej regulacji tej kwestii w przepisach ustawy, stanowi zbiór norm bezwzględnie obowiązujących, bez możliwości jakiejkolwiek interpretacji rozszerzającej przez organy zobowiązane do jej stosowania. W szczególności organy te nie mogą wedle własnego uznania kwestionować prawidłowości wyposażenia kabiny kierowcy w drzwi, o ile jest ono zgodne z zapisami rozporządzenia, w oparciu o własne kryteria lub własne rozumienie konieczności zapewnienia warunków bezpieczeństwa przy przewozie osób. Bez wątpienia bowiem Minister Infrastruktury konstruując odrębne, obostrzone przepisy dla taksówek, musiał mieć na względzie specyfikę tego typu pojazdów związaną z koniecznością zapewnienia pasażerom odpowiedniego komfortu i bezpieczeństwa osobistego i bezpieczeństwa przewożonego bagażu. Wynika to stąd, że przepis delegacyjny mieści się w przepisie art. 66 Prawa o ruchu drogowym, który w ust. 1 w sposób wyraźny nakazuje, aby pojazd uczestniczący w ruchu był tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę (pkt 1) i w tym zakresie, co do szczegółowych warunków technicznych pojazdów, w ust. 5 odsyła do przepisów rozporządzenia wykonawczego. Powyższe rozważania nie dotyczą oczywiście przypadku niesprawności technicznej drzwi zamontowanych w pojeździe, co w realiach rozpatrywanej sprawy nie miało jednak miejsca. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest jasne i zrozumiałe, a zrzut wewnętrznej spójności uzasadnienia nie został oparty na żadnym klarownym wywodzie. Sam fakt zacytowania przez ten Sąd fragmentu uzasadnienia wyroku sądu karnego, uniewinniającego skarżącego, nie świadczy o jakiejkolwiek wewnętrznej sprzeczności tego uzasadnienia, gdyż Sąd przytoczył jedynie argumentację innego sądu, który zresztą w podobny sposób odniósł się do meritum sprawy. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 146 § 1 P.p.s.a. na skutek "pominięcia oceny pomieszczenia na podręczny bagaż oraz umieszczenia gaśnicy w miejscu łatwo dostępnym ...". Przepis powyższy reguluje jedynie sposób wyrokowania sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie odnosi się w żadnym stopniu do postępowania dowodowego przed sądem, wymogów uzasadnienia czy zakresu kognicji sądu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto uzasadnienia tego zarzutu, poprzestając na jego powtórzeniu, a Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może domyślać się za stronę co miała na myśli konstruując zarzut naruszenia konkretnego przepisu, ani też nie może w jej imieniu dopełniać podniesionego zarzutu treścią, której zabrakło w skardze kasacyjnej. Na marginesie jedynie należało zauważyć, że kwestia gaśnicy i pomieszczenia bagażowego nie była przyczyną uzasadniającą podjęcie zaskarżonej czynności, co wynika zarówno z pokwitowania wystawionego przez funkcjonariusza zatrzymującego dowód rejestracyjny (k. 16 akt sprawy), jak i pisma organu z dnia 25 maja 2012 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a także z treści odpowiedzi na skargę. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną organu, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.