III SA/Gd 171/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 października 2014 r. nr [...]. Decyzją z dnia 3 października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił B. J. umorzenia należności w kwocie 2.205,00 zł z tytułu wypłaconych zaliczek z funduszu alimentacyjnego. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ) oraz art. 28, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że strona wystąpiła o umorzenie wskazanych należności ze względu na swoją trudną sytuację. Wnioskodawca podał też, że przebywa w Ośrodku Resocjalizacji w G. Powołując treść art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. l pkt 1, 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów organ uznał, że B. J. nie spełnia ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych – stwierdzono brak skuteczności egzekucji przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasadzonych alimentów ( 450,00 zł). B. J. odwołał się od tej decyzji podnosząc, że ww. decyzja została wydana niesłusznie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art.127 § 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1-3 ustawy organ właściwy dłużnika mógł umorzyć w całości lub w części należności wypłacone osobie uprawnionej, jednak dłużnik musi wywiązywać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Organ przedstawił dotychczasowy stan faktyczny sprawy z którego wynika, że B. J. wyrokiem Sądu Rejonowego w B. sygn. akt III RC 768/02 z dnia 17 lutego 2003r. zostały podwyższone alimenty na rzecz syna w kwocie 450 zł miesięcznie. W okresie od 1 listopada 2005r. do 30 maja 2006r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. wypłacał zaliczkę alimentacyjną w kwocie 300,00 zł miesięcznie. Od dnia 30 maja 2000r. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w S. prowadzi postępowanie egzekucyjne przeciwko ww. dłużnikowi. Zatem strona nie spełniała ustawowych przesłanek warunkujących zastosowanie ulgi w postaci umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Dalej organ wyjaśnił również, że przy rozpatrywaniu wniosku dłużnika alimentacyjnego o umorzenie zadłużenia istotne jest, z jakim świadczeniem mamy w danym przypadku do czynienia. Przepis art. 30 ust. 2 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Nie dotyczy on natomiast należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Umarzanie należności z tytułu wypłaconych zaliczek określa art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 1 k.p.a.. Twierdził, że organy ustalając stan faktyczny sprawy oparły się wyłącznie na wyciągu od komornika. Nie zbierano innych informacji. Wyjaśnił, że jego sytuacja socjalno-finansowa i zdrowotna jest zła, czego organy nie uwzględniły rozpoznając jego wniosek. Stwierdził, że brak jest perspektyw na spłatę zadłużenia. Skarżący podał też, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. w latach 2009/2010 umorzył mu jego zadłużenie alimentacyjne pomimo tego, że jego sytuacja od tamtej pory się nie zmieniła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2014 r. nr [...] odmawiająca umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie podjęte w omawianym zakresie przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( tj. Dz. U. z 2012r., poz. 1228 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W art. 30 ust. 2 ustawa przewiduje prawo dłużnika do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja w przedmiocie umorzenia podejmowana jest organ właściwy wierzyciela po rozważeniu sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, na którą powołuje się on we wniosku. Z treści art. 30 ustawy wynika, że umorzenie należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy może być przeprowadzone w oparciu o jedną z dwu podstaw prawnych. Działając jako organ właściwy dłużnika, organ może z urzędu orzekać na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy w przedmiocie umorzenie ww. należności. Z kolei dłużnik może wystąpić o umorzenie należności powołując się na obie podstawy umorzenia. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił o umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych powołując się na trudną sytuację finansową oraz problemy zdrowotne uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia, co wskazywałoby, że wniosek został złożony w oparciu o podstawę sformułowaną w art. 30 ust. 2 ustawy. Potwierdzeniem tego jest również treść wniesionej do Sądu skargi, gdzie skarżący ponownie wskazuje na brak uwzględniania przez orzekające w sprawie organy, że znajduje się w złym stanie zdrowia i nie posiada środków finansowych na spłatę zaległych świadczeń. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony o zakresie postępowania decyduje strona domagająca się umorzenia – wynika to z brzmienia art. 30 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 61 § 1 k.p.a.. Istotą postępowania wszczętego na wniosek strony jest rozstrzygnięcie wniosku, który określa granice rozpatrzenia sprawy. Zastępowanie strony przez organ poprzez precyzowanie jej wniosku jest sprzeczne z istotą postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek, którego istotą jest ocena przez organ zasadności założonego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OW 157/13 stwierdził, że : "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji." ( publ. LEX nr 1450940 ). Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy należało stwierdzić, że rozpoznając złożony przez skarżącego wniosek z dnia 6 lutego 2014 r. organy zmieniły określony w nim przedmiot żądania, do czego nie były uprawnione. Jakkolwiek, jak wskazano wcześniej, organ właściwy dłużnika może na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy prowadzić z urzędu postępowanie w przedmiocie umorzenia, to jednak w niniejszej sprawie bezsporne jest, że zaskarżoną decyzją rozpoznano wniosek skarżącego. Dodać należy, że w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do przedmiotu żądania skarżącego, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie było zwrócenie się do niego o zajęcie stanowiska w tej kwestii, czego w sprawie nie zrobiono. Powyższa kwestia ma istotne znaczenie również z uwagi na fakt, że w tym przypadku przedmiot żądania strony przesądza o właściwości miejscowej organu: będzie to bowiem albo organ właściwy dłużnika ( art. 30 ust. 1 ustawy ) albo organ właściwy wierzyciela ( art. 30 ust. 2 ustawy). Nadto Sąd powziął wątpliwość czy w niniejszej sprawie, gdzie podstawę rozpoznania wniosku stanowił art. 30 ust. 1 ustawy, organ pierwszej instancji – Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. działający z upoważnienia Prezydenta był właściwy w sprawie. Wniosek skarżącego o umorzenie należności został złożony do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., który do połowy 2006 r. był organem właściwym wierzyciela – J. K. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2014 r. (Nr [...]) ww. Ośrodek przekazał na podstawie art. 65 k.p.a. wniosek strony do rozpatrzenia przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. W uzasadnieniu podano, że B. J. zamieszkuje w Ośrodku Resocjalizacji Stowarzyszenia [...] G. [...], gdzie jest zameldowany na pobyt czasowy, podano również, że poprzednio był on zameldowany w S. przy ul. [...]. MOPR w S. w dniu 14 sierpnia 2014 r. ( Nr [...]) przekazał wniosek strony do rozpatrzenia przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w S., stwierdzając, że B. J. zamieszkuje w Ośrodku Resocjalizacji Stowarzyszenia [...] G. [...], zatem GOPS w S. jest organem właściwym w sprawie. GOPS w S. w dniu 12 września 2014 r. ( nr [...]) przekazał sprawę do rozpatrzenia Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w S. podając w uzasadnieniu zawiadomienia, że B. J. przebywa w Ośrodku w G. jedynie czasowo, zaś miejscem faktycznego zamieszkania, jak wynika z pisma komornika sądowego, jest miasto S., ul. [...][...]. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że na podstawie akt sprawy nie można bezspornie stwierdzić, jaki organ, w przypadku skarżącego, jest organem właściwym dłużnika. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy ilekroć w ustawie mowa jest o organie właściwym dłużnika oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazówkę przy ocenie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie stanowi m.in. zameldowanie na pobyt stały, chociaż nie przesądza ono o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Organ administracji, do którego wpłynął wniosek skarżącego, poza ustaleniem przedmiotu sprawy, powinien był w więc w pierwszej kolejności ustalić, gdzie skarżący, w dacie złożenia wniosku był zameldowany na pobyt stały. Znajdująca się w piśmie komornika sądowego z dnia 29 września 2014 r. informacja o miejscu zamieszkania kwestii tej, zdaniem Sądu, nie wyjaśnia, bowiem w postanowieniu MOPS w W. znajduje się informacja, że B. J. był zameldowany w S. przy ul. [...][...]. Gdyby zaś okazało się, że skarżący nigdzie nie jest zameldowany na pobyt stały, wówczas organem właściwym dłużnika byłby wójt gminy na terenie której przebywa, tj. Wójt Gminy ( zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OW 136/10, publ. LEX 873796). Na koniec Sąd wskazuje, że organ odwoławczy przekroczył granice swojej właściwości poprzez wkroczenie w kompetencje organu właściwego do rozpoznania wniosku na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy. W końcowym fragmencie uzasadnienia decyzji organ stwierdził bowiem, że ww. przepis dotyczy tylko należności powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Nie dotyczy on natomiast należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Na marginesie, Sąd zwraca uwagę, że orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższej kwestii nie jest jednolite. W konsekwencji w myśl powyższych uwag decyzje organów w niniejszej sprawie uznać należy za co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia istotnych okoliczności, a tym samym naruszające przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownego postępowania konieczne będzie zatem usunięcie wskazanych powyżej uchybień i w zależności od dokonanych ustaleń i ocen podjęcie właściwego, należycie umotywowanego rozstrzygnięcia. Dodać należy, że w przypadku ustalenia, iż skarżący domaga się rozpoznania jego wniosku wyłącznie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, wniosek ten winien zostać przekazany według właściwości do rozpatrzenia przez organ właściwy wierzyciela. W takim stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Sąd nie określił w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca miały charakter wyłącznie odmowny i nie wiązały się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako takie nie nadają się one do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania ich wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.