II GSK 3435/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2256/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej: "K.p.a."), art. 4 pkt. 22, art. 5b ust. 1, art. 6 ust. 4 i ust. 5, art. 87 i art. 92a ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265, dalej: "u.t.d.") oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładającą na S. K. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. W dniu 11 grudnia 2012 r. funkcjonariusz Policji, zatrzymał w W. na P.G., około godz. 15:30, pojazd marki Ford o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował S. K. (dalej: "Strona", "Skarżący"). Strona okazała do kontroli między innymi, licencję nr [...] oraz kopię paragonu fiskalnego na kwotę 28,70 zł. Strona wyjaśniła w trakcie kontroli, że prowadzi własną działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu taksówki osobowej. W dniu kontroli przewoziła ostatnim kursem dwie osoby - przeprowadzka w W. z ul. P. na P. G. Za usługę przewozową pobrała kwotę w wysokości 28,70 zł, a na chwilę obecną posiada tylko licencję wydaną przez Prezydenta Miasta O. Strona wyjaśniła, że starała się o licencję TAXI w W., ale nie zdała egzaminu. W toku postępowania, organ na podstawie pisma z [...] maja 2013 r. z Urzędu m.st. W. ustalił, iż Stronie nie udzielono licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze m.st. W. Tym samym ustalono, że w dniu kontroli drogowej wykonywała transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji, co oznaczało wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ uznał, że ustawodawca dopuszcza w art. 6 ust. 5 u.t.d., wykonywanie transportu drogowego taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji, jednakże niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji. Każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. W sprawie Strona natomiast, wykonywała na życzenie klienta usługę przewozu na terenie W., poruszając się z jednego do drugiego punktu tego miasta. GITD, oddalając odwołanie wskazał, że w dniu kontroli Strona dysponowała licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze miasta O. Organ, interpretując art. 6 ust. 5 u.t.d., nie zgodził się, że dopuszczalny jest przewóz poza obszarem określonym w licencji w warunkach, jakie Strona opisała w odwołaniu, a mianowicie, iż w chwili przyjęcia zamówienia Strona znajdowała się na obszarze O. na który udzielono licencji, pasażerowie natomiast, znajdowali się w W. W drodze wyjątku, posiadana licencja dawała Stronie możliwość wykonywania transportu m. in. do W., a następnie kontynuacji lub podjęcia nowego zlecenia z terenu miasta W. do O. Organ dodał, że w sytuacji gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany sprzecznie z treścią udzielonej licencji, ma miejsce wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Oddalając skargę Skarżącego, Sąd I instancji wskazał, że istota problemu w sprawie, zasadza się w interpretacji art. 6 ust. 5 u.t.d. i ustaleniu treści normy wynikającej z tego przepisu. Chodzi zatem o ustalenie, uregulowanego w tym przepisie, zakresu odstępstwa od ogólnej reguły, obowiązywania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką tylko na obszarze objętym tą licencją. W ocenie WSA, organy Inspekcji Transportu Drogowego, prawidłowo uznały, że z przepisu art. 6 ust. 5 u.t.p., nie wynika możliwość przyjęcia zamówienia z obszaru nie objętego licencją i udania się kierowcy taksówki do tego obszaru w celu realizacji tam zamówienia. Zdaniem Sądu, przepis art. 6 ust. 5 u.t.d., normuje cztery możliwe sytuacje w ramach dopuszczonego przez ustawodawcę wykonywania przewozu "z obszaru określonego w licencji poza ten obszar". Ustawodawca dopuszcza zatem: 1) przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar i powrót na obszar określony w licencji bez pasażera – jest to sytuacja, w której nie występują zdarzenia uregulowane w alternatywie tego przepisu, 2) przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar i powrót na obszar określony w licencji z tym samym pasażerem – zrealizowany jest wówczas pierwszy wyjątek z alternatywy w końcowej części omawianego przepisu, 3) przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar i powrót na obszar określony w licencji z innym pasażerem – zrealizowane są wówczas łącznie obie sytuacje alternatywy łącznej, a więc przewóz wykonywany w drodze powrotnej i przypadek złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru, 4) przewóz z obszaru określonego w licencji poza ten obszar i przyjęcie zlecenia związanego ze złożeniem zamówienia przez klienta z innego obszaru na przewóz odbywający się w całości poza obszarem określonym w licencji – zrealizowany jest wówczas drugi wyjątek z alternatywy w końcowej części omawianego przepisu. Przypadek czwarty jest dosyć szczególną sytuacją lecz z całą pewnością ma swoje uzasadnienie w możliwych okolicznościach faktycznych występujących w praktyce np. zatrzymanie przejeżdżającej taksówki na drodze, czy też pilne zlecenie telefoniczne, którego najskuteczniejsza realizacja wymaga użycia najbliżej znajdującej się taksówki. Z tego przepisu nie wynika aby zaistnienie szczególnych, nagłych przypadków było warunkiem przyjęcia takiego zlecenia, ale z przepisu tego wynika, że możliwe jest tylko jednorazowe przyjęcie takiego zlecenia. Przyjęcie kolejnego takiego zlecenia nie będzie się mieściło w ramach wyjątku "złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru", lecz w warunkach zakazu "świadczenia usług (a więc więcej niż jedna usługa) przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji". W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że omawiany przepis nie przewiduje opisanej przez Skarżącego sytuacji. Skarżący w związku z tym, posiadając licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze miasta O., znajdując się na terenie tego miasta nie mógł przyjąć zlecenia z W. i udać się tam, w celu zrealizowania tego zlecenia. Z art. 6 ust. 5 u.t.d. wynika, że niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy i końcowy poza obszarem określonym w licencji, a każdy przejazd musi mieć co najmniej punkt początkowy albo końcowy na terenie obszaru określonego w licencji. Możliwa jest, sytuacja wskazana w pkt 4 powyższych wyjaśnień, która dotyczy właśnie sytuacji, gdy przewóz odbywa się w całości poza obszarem określonym w licencji. Sytuacja ta jednak nie odpowiada okolicznościom niniejszego stanu faktycznego opisanego przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji oraz w skardze. Dlatego też błędna, w ocenie Sądu, interpretacja art. 6 ust. 5 u.t.d., dokonana przez organy Inspekcji Transportu Drogowego, nie miała wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do kwestii przesłuchania Strony na etapie kontroli drogowej przez funkcjonariusza Policji, WSA wskazał, iż Strona nie miała obowiązku składania tych zeznań. Z art. 86 K.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej może przesłuchać stronę dopiero wówczas jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Podstawę sporządzenia protokołu przesłuchania Strony był art. 67 § 2 K.p.a. Tymczasem kontrola drogowa stanowi etap poprzedzający postępowanie administracyjne, które w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie pisma M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2013 r. Sąd wskazał także, że objaśnienia zawarte we wzorze licencji nie mają charakteru normatywnego lecz informacyjny. Objaśnienie nie może zmienić przepisów prawa, w tym przypadku art. 6 ust. 4 u.t.d. Ponadto z literalnego brzmienia przytoczonego objaśnienia nie wynika treść upoważnienia do wykonywania przewozów taksówką na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, lecz informacja, że licencja nie może być honorowana poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to informacja oczywista i może dlatego prawodawca zrezygnował z takiego zapisu w pkt 1 objaśnień do obecnie obowiązującego wzoru licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, określonego rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 czerwca 2013 r. w sprawie wzorów zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych dokumentów (Dz. U. z 2013 r. poz. 713). S. K. w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 6 ust. 5 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabrania on wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji", w sytuacji, gdy przepis ten używa wyrazu "poza", 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary, przy jednoczesnym zaniechaniu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności o znaczeniu materialnoprawnym mieszczących się w ramach drugiego z wyjątków przewidzianych w art. 6 ust. 5 u.t.d., 3. naruszenie art. 93 ust. 4 i 5 u.t.d., poprzez niedostrzeżenie, że funkcjonariusz Policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej, 4. błędne uznanie, że strona wykonywała przewóz drogowy taksówką bez wymaganej licencji, skoro w udzielonej stronie licencji - w pkt 1 objaśnień - stwierdza się, że licencja ta uprawnia do wykonywania przewozu na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej, czyli na obszarze całego kraju. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł obszerną argumentację do wszystkich zarzutów wskazanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. W ramach podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i ich uzasadnia w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu sformułowanego w punkcie 2, w którym skarżący kasacyjnie podnosi naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w powiązaniu z art. 6 ust. 5 u.t.d., przejawiającym się w jego ocenie "niepodjęciem" ustaleń faktycznych przez organ, odnoszących się do drugiego z wyjątków określonych w powołanym przepisie ustawy o transporcie drogowy. Zarzut ten jest nieuprawniony. Ustalony stan faktyczny sprawy, legły u podstaw stwierdzonego naruszenia skutkującego wymierzeniem skarżącemu kary za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia, został ustalony w sposób niewadliwy i wskazujący, że w istocie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z protokołu kontroli wynika, że w dniu [...] grudnia 2012 r. o godz. 15:30 w W. na P. G. funkcjonariusz Policji poddał kontroli drogowej samochód marki Ford o nr rej. [...] kierowany przez S. K. Strona okazała do kontroli między innymi, licencję nr [...] oraz kopię paragonu fiskalnego na kwotę 28,70 zł. Strona wyjaśniła w trakcie kontroli, że prowadzi własną działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu taksówki osobowej. W dniu kontroli przewoziła ostatnim kursem dwie osoby - przeprowadzka w W. z ul. P. na P. G. Za usługę przewozową pobrała kwotę w wysokości 28,70 zł, a na chwilę obecną posiada tylko licencję wydaną przez Prezydenta Miasta O. Strona wyjaśniła, że starała się o licencję TAXI w W., ale nie zdała egzaminu. Powyższe czyni niezasadnym omawiany zarzut, tak w części odnoszącej się do naruszenia wymienionych w nim przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak również jego wpływu na prawidłowość stwierdzenia braku podstaw do zastosowania wyjątku określonego w art. 6 ust. 5 u.t.d. Zdaniem NSA przepis art. 6 ust. 5 u.t.d. określa, że dopuszczalnym jest wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Niesprzecznym wobec treści powołanej regulacji jest, że przewidziano wyjątek od zasady, określonej w art. 6 ust. 4 u.t.d., wykonywania transportu drogowego taksówka na obszarze określonym licencją, jednakże wyjątek ten dotyczył wyłącznie sytuacji w nim opisanych. Dopuszczalne jest wykonywanie transportu poza obszar, którego dotyczy licencja taksówkowa, jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją. Odstępstwo to nie daje jednak jakiejkolwiek możliwości wykonywania transportu, świadczenia usług, poza obszarem określonym licencji. Nie jest, w świetle przywołanego przepisu, dopuszczalne rozpoczęcie przewozu taksówką w ramach świadczenia usługi transportowej na obszarze innym niż przewidzianym w posiadanej przez przewoźnika licencji oraz zakończenie takiego przewozu również poza obszarem licencji. Niesporny fakt rozpoczęcia przez skarżącego przewozu, a więc świadczenia usługi taksówkowej, i jego zakończenie na terenie miasta W., na który to obszar nie posiadał on licencji, skutkowało brakiem podstaw do czynienia ustaleń zmierzających, jak stara się wykazać autor skargi kasacyjnej, że strona przewóz rozpoczęła z obszaru określonego w licencji. Wymieniona okoliczność przewozu przez skarżącego pasażera wyłącznie na terenie miasta W. wynikała jednoznacznie z protokołu kontroli oraz oświadczenia tego pasażera odnośnie punktu początkowego przewozu i miejsca docelowego, w którym jego przewóz został zakończony. Przenosząc powyższe rozważania, co do interpretacji regulacji z art. 6 ust. 5 u.t.d., na grunt tej sprawy za niezasadny również uznać należy zarzut sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej akcentując literalną wykładnię tego przepisu i koncentrując się w szczególności na użytym w nim sformułowaniu "poza ten obszar" i "poza obszarem określonym w tej licencji", zdaje się nie dostrzegać kontekstu w jakim zostały one użyte, a tym samym jakie jest ich znaczenie w aspekcie całej treści przepisu i wynikających z niego ram dopuszczalnego zachowania przewoźnika wykonującego przewozy na podstawie udzielonej mu licencji. Zasadą generalną przewozów osób taksówką jest jego wykonywanie na obszarze objętym licencją. Już sama treść art. 6 ust. 5 u.t.d., w sposób jasny wskazuje na tą zasadę – dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego licencją poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. Określony w ust. 5 art. 6 u.t.d., wyjątek dopuszcza wyłącznie możliwość wykonania przewozu na innym obszarze niż określony w licencji, w formie ograniczonej – częściowej z uwagi na ewentualny cel podróży pasażera. Przejawia się ona koniecznością rozpoczęcia lub zakończenia przewozu na obszarze objętym licencją jeśli, odpowiednio, przewóz ma się zakończyć lub rozpocząć na obszarze innymi niż przewidziany w licencji przewoźnika. Autor skargi kasacyjnej pomija tą zależność, która warunkuje możliwość wykonania przewozu z lub na obszar inny niż określony w licencji. W konsekwencji, nie znajduje oparcia w treści art. 6 ust. 5 u.t.d., stanowisko autora skargi kasacyjnej, że przepis ten nie daje podstaw do uznania, iż pasażer zamawiający taksówkę spoza obszaru określonego w licencji mógł ją zamówić wyłącznie na kurs do obszaru określonego w licencji. Na marginesie zauważyć należy, że faktycznie przepis ten wprost nie wyłącza prawa potencjalnego pasażera do próby "zamówienia" przewozu obejmującego w całości obszar inny niż ten na który objęty został licencją przewoźnika. Rzeczą przewoźnika w takiej sytuacji jest podjęcie odpowiedniej decyzji co do przewozu, która nie będzie sprzeczna z obowiązkami przewozu wynikającymi z ustawy o transporcie drogowym. Nie jest również zasadny podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 93 ust. 4 i 5 u.t.d., w którym kasator wywodzi, że nie dostrzeżono okoliczności, iż funkcjonariusz policji nie mógł przesłuchać strony podczas kontroli drogowej. W ocenie Sądu, nie ma przeszkód aby kontrolowany w trakcie kontroli drogowej składał z własnej woli oświadczenia czy też wyjaśnienia utrwalane następnie przez kontrolującego w protokole kontroli sporządzanym na podstawie art. 74 ust. 1 u.t.d., czy też załączane do tego protokołu. Dodać należy, w tym miejscu, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie stanowiły jedynie ustalenia faktyczne dokonane na podstawie zeznań Strony zawartych w protokole jej przesłuchaniaz [...] grudnia 2012 r., lecz również na podstawie protokołu kontroli oraz dowodów pozyskanych w trakcie postępowania administracyjnego. Kontrola drogowa stanowi etap poprzedzający postępowanie administracyjne, które w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie pisma M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2013 r. Nie jest zasadny także zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej. Zapis w pkt 1 objaśnień we wzorze licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką stanowiący, że: "Licencja na krajowy transport drogowy taksówką uprawnia do wykonywania przewozów wyłącznie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej", stanowi upoważnienie do wykonywania takich przewozów na terytorium całego kraju, nie jedynie na terenie obszaru, na który jest wydana. Objaśnienia zawarte we wzorze licencji nie mają charakteru normatywnego lecz informacyjny. Objaśnienie nie może zmienić przepisów prawa, w tym przypadku przepisu ustawy, tj. art. 6 ust. 4 u.t.d. Ponadto z literalnego brzmienia objaśnienia nie wynika treść upoważnienia do wykonywania przewozów taksówką na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, lecz informacja, że licencja nie może być honorowana poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku uznając skargę kasacyjną za niezasadną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.