IV SA/Wa 2596/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania działań zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IVSA/Wa 2596/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [..] sierpnia 2013 r. odmówiono nakazania K. S.- S. I T. S. właścicielom działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] nie podnoszenia gruntu przy granicy z posesją W. C. przy północnej stronie jego działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji. W uzasadnieniu organ II Instancji wskazał, że decyzja nie zawiera podstawy prawnej, to jest podania przepisów prawa materialnego na podstawie, których została wydana. Ponadto organ I instancji nie ustalił stron postępowania i nie zawiadomił ich o wszczęciu postępowania. Organ odwoławczy wywiódł, że rozpoznając ponownie sprawę należy ustalić, czy K. S. – S. i T. S. dokonali zmian na działce nr [...], które powoduje zmiany stanu wody na gruncie, a następnie ustalić czy zmiany te szkodliwie wypływają na grunty sąsiednie. Wywiedziono, że z protokołu oględzin wynika jaką powierzchnię i wysokość zajmuje to podwyższenie oraz czy wpływa ono na stosunki wodne na działce sąsiedniej. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Burmistrz Miasta S. nakazał K. S. – S. i T. S. właścicielom działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] położonej w S. przy ul. [...], wykonanie działań zapobiegających szkodom poprzez: wykonanie urządzenia spełniającego rolę szczelnej bariery w postaci podmurówki betonowej zatrzymującej spływ wód opadowych i roztopowych w kierunku działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...]. Powyższa bariera powinna być zbudowana z prefabrykatów betonowych połączonych spoiną cementową lub z wylanego na miejscu elementu betonowego. Wysokość cokołu bariery powinna wynosić minimum 0,2 m powyżej istniejącej podmurówki ogrodzenia. W rejonie kopca ziemnego powierzchnia gruntu bezpośrednio przy granicy działki musi pozostawać poniżej cokołu betonowej bariery, by zapobiec spływowi wód z kopca w kierunku działki o nr ew. [...] obr. [...]. W uzasadnieniu wywiedziono, że rzeczoznawca z zakresu hydrogeologii i ochrony środowiska wykonał pomiary terenowe oraz wiercenia badawcze w celu zbadania infiltracji gruntu, a także występowania oraz grubości warstwy gruntów nasypowych. Analiza badań geologicznych i pomiarów terenowych wykazała, że działka ew. nr [...] obr. [...] jest wyniesiona wyżej względem działki nr [...] obr. [...] średnio o ok. 0,1 - 0,25 m, a w południowej i centralnej części o ok. 0,2 - 0,3 m względem naturalnego stanu. Świadczy o tym występowanie gruntów nasypowych. Z opinii rzeczoznawcy wynika, że wody opadowe z części działki ew. nr [...] przedostają się na teren działki nr [...]. Podczas intensywnych i długotrwałych opadów lub gwałtownych roztopów następuje przepełnienie zagłębienia terenu w centralnej części działki ew, nr [...], co powoduje grawitacyjny spływ nadmiaru wód powierzchniowych z wyżej położonej działki nr ew. [...] na działkę ew. nr [...], co powoduje podtapianie tej ostatniej działki. Zdaniem organu powyższe ustalenia potwierdzają związek przyczynowo - skutkowy między zmianą stanu wody na gruncie działki ew. nr [...], a szkodliwym jej oddziaływaniem na grunt sąsiedni, t.j. na działkę nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W ocenie Kolegium z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości okoliczność wystąpienia szkód na nieruchomości nr [...], której właścicielami są A. i W.C.. SKO stwierdziło, że z badań prowadzonych przez biegłą bezsprzecznie wynika, że nieruchomość nr [...] (winno być [...]), której właścicielem są odwołujący jest wyżej położona niż działka nr [...] (winno być [...]). W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób zupełnie dowolny przyjął ustalenia biegłej zawarte w opinii odnośnie wystąpienia szkód na działce nr [...]. Kolegium stwierdziło, że biegła zwróciła uwagę, że istniejący kopiec na działce nr [...] wzdłuż granicy z działką [...] został uformowany w sposób umożliwiający spływ większości wód opadowych w kierunku zagłębienia na działce nr [...]. Jedynie niewielka ilość wody spływa w kierunku południowym. Biegła nie wykazała w jaki sposób niewielka ilość wody może doprowadzić do ograniczenia możliwości użytkowania działki. Zdaniem SKO organ I instancji winien dokonać oceny sporządzonej opinii biegłego w powiązaniu z pozostałymi materiałami dowodowymi zebranymi w sprawie, to jest ustaleniami dokonanymi podczas oględzin nieruchomości, dokumentacją fotograficzną oraz stanowiskiem stron postępowania. W ocenie Kolegium organ I instancji nie dokonał rzetelnej i wyczerpującej oceny przedmiotowej opinii. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, winien jeszcze raz przeprowadzić oględziny przedmiotowych nieruchomości z udziałem wszystkich stron postępowania oraz ustalić w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy w zakresie szkody w rozumieniu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł W. C. zarzucając: - błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji polegający na przyjęciu przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, że podwyższenie gruntu przez właściciela działki nr [...] i zmiana stanu wody na gruncie działki ew. [...], nie powoduje szkody po stronie właściciela działki nr ew. [...], - naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, - naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy prawo wodne poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi W.C. opisał przebieg postępowania. Skarżący wywodził, że spływające z działki nr [...] podtapiają jego działkę i nanoszą na nią gruz. Ponadto skarżący podniósł, że SKO wybiórczo oceniło opinię biegłej nie biorąc pod rozwagę jej jako całość lecz analizując i przytaczając jedynie wybrane zdania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U'. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 zm.), dalej powoływanej również jako ppsa, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Będąca przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Cytowany przepis wyraźnie zatem wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przy czym zwrócić należy uwagę, że art. 138 § 2 k.p.a. stwarza organowi odwoławczemu, po spełnieniu tych obydwu przesłanek jedynie możliwość wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, a nie nakłada na ten organ takiego obowiązku. Świadczy o tym użycie w tym przepisie słowa "może" uchylić zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie wskazał, które konkretne przepisy postępowania zostały naruszone. Podkreślić należy, że zadaniem organu odwoławczego, zgodnie z regułą zawarta w art. 15 k.p.a. jest ponowne rozpoznanie sprawy, a więc ocena jej pod kątem merytorycznym. Zdaniem organu odwoławczego nie jest ocena decyzji I instancji, tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie, ale merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie SKO wskazuje na błędy w ocenie materiału dowodowego, jakich jej zdaniem dopuścił się organ I instancji, zamiast ocenić zgromadzony materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie. Kolegium wskazuje na nieprawidłową ocenę dowodu jakim jest opinia biegłej złożoną w sprawie dokonaną przez Burmistrza i nakazuje przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać jej prawidłowej oceny w oparciu o pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Brak jest w sprawie jakichkolwiek przeszkód, aby takiej oceny dokonał organ odwoławczy. Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami jest to obowiązek organu II instancji. Podkreślić należy, że skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, aby można było stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Organ odwoławczy nie wyjaśnia w jakim celu mają być przeprowadzone ponowne oględziny nieruchomości. Zauważyć należy, że jeśli zdaniem SKO oględziny takie są niezbędne, to nie ma przeszkód, aby przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy przeprowadził powyższy dowód. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rację więc ma skarżący, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. Odnośnie zaś do zarzutów merytorycznych stwierdzić należy, że z uwagi na kasatoryjny charakter decyzji ich ocena na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c decyzja została uchylona.