VI SA/Wa 2289/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant: ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej unieruchomienia apteki oraz nakazania zapewnienia w niej warunków przechowywania produktów leczniczych i wyrobów medycznych oddala skargę Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. P. K. powiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, iż od dnia [...] marca 2014 r. nastąpi zmiana na stanowisku kierownika apteki ogólnodostępnej "R." w C. przy ul. [...] z powodu ustania stosunku pracy z poprzednim kierownikiem. Jako kandydata na nowego kierownika apteki strona wskazała Panią A. C. Do pisma strona postępowania załączyła oświadczenie podjęcia się pełnienia obowiązków kierownika apteki, dyplom ukończenia studiów, zaświadczenie o prawie wykonywania zawodu aptekarza, dyplom I stopnia specjalizacji oraz świadectwa pracy kandydata na kierownika apteki. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wezwał P. K. do przedłożenia w terminie do [...] lutego 2014 r. uchwały okręgowej izby aptekarskiej w sprawie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez nowego kierownika Panią A. C. Organ pouczył, iż niedostosowanie się do powyższego wezwania może spowodować unieruchomienie apteki. Dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. wydał decyzję znak: [...], którą nakazał stronie: unieruchomić aptekę ogólnodostępną "R.", zlokalizowaną w C. przy ul. [...] z uwagi na brak osoby spełniającej wymogi określone w art. 88 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, dającej rękojmię należytego prowadzenia apteki, zapewnić w aptece warunki przechowywania produktów leczniczych i wyrobów medycznych, gwarantujące zachowanie ustalonych dla produktu leczniczego i wyrobu medycznego wymagań jakościowych zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 października 2002 w sprawie podstawowych warunków prowadzania apteki. Od powyższej decyzji P. K. odwołał się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego za pośrednictwem organu I instancji. Odwołanie zostało wniesione w terminie. W odwołaniu zarzucono wydanie decyzji I instancji z rażącym naruszeniem prawa. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, iż do zawiadomienia o zmianie na stanowisku kierownika apteki, skierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego załączył dokumenty zgodnie z informacją podaną na stronie internetowej [...] inspektoratu. Ponadto stwierdził, że wyznaczony w wezwaniu termin do przedłożenia uchwały okręgowej izby aptekarskiej był zbyt krótki i niemożliwy do dotrzymania. Wezwanie zostało bowiem doręczone już po upływie wyznaczonego w nim terminu. Ponadto zarzucił, iż żądanie organu co do przedłożenia uchwały okręgowej izby aptekarskiej udzielającej rękojmi należytego wykonywania obowiązków kierownika apteki jest niemożliwe do spełnienia oraz nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W ocenie strony spowodowane jest to tym, że taki obowiązek nie wynika z uzasadnienia decyzji oraz nie wynika również z informacji umieszczonej na stronie internetowej [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego. Jednocześnie skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest bezprawna oraz ma na celu szkalowanie oraz utrudnianie prowadzenia działalności gospodarczej. Po otrzymaniu odwołania, pismem z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny zawiadomił stronę o zamiarze zakończenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji oraz pouczył o przysługujących jej prawach. Strona nie skorzystała z przysługujących jej uprawnień. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Farmaceutyczny swoją decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] działając na podstawie art. 112 ust. 3 i art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy strona zawiadomiła [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego o planowanej zmianie na stanowisku kierownika apteki. Do pisma załączyła stosowne dokumenty, których lista została opublikowana na stronie internetowej [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego. Organ I instancji stwierdziwszy, że strona nie przedłożyła uchwały Okręgowej Izby Aptekarskiej, udzielającej rękojmi należytego sprawowania funkcji kierownika apteki przez kandydata na to stanowisko, wezwał stronę do przełożenia tejże uchwały. Wezwanie datowane jest na [...] lutego 2014 r., natomiast wyznaczony przez organ termin do przedłożenia uchwały został wyznaczony na [...] lutego 2014 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższe wezwanie zostało stronie doręczone dnia 11 marca 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Natomiast zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast art. 10 § 1 nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Normy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią ramy działania organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Organy Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej czuwają nad bezpieczeństwem obrotu produktami leczniczymi, stosując przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz aktów wykonawczych, jednakże w ramach postępowania administracyjnego. Tym samym są obowiązane prowadzić postępowanie z poszanowaniem norm Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny wzywając stronę do przedłożenia odpowiedniego dokumentu - uchwały Okręgowej Izby Aptekarskiej, nie powinien był wyznaczyć stronie tak krótkiego terminu, o którym wiadomo było, że strona nie zdoła go dochować. Strona odebrała przesyłkę z wezwaniem długo po terminie wyznaczonym przez organ oraz już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, iż podmiot prowadzący aptekę jest obowiązany zatrudniać farmaceutę odpowiedzialnego za prowadzenie apteki, dającego rękojmię należytego prowadzenia apteki. Na stronie ciążył zatem obowiązek dopełnienia wszelkich formalności związanych z zatrudnieniem na stanowisku kierownika apteki osoby spełniającej wymogi ustawowe. Niemniej organ nie może prowadzić postępowania w sposób uniemożliwiający wywiązanie się z tego obowiązku. W przedmiotowej sprawie organ uniemożliwił jednak stronie wywiązanie się z nałożonego wezwaniem obowiązku oraz uniemożliwił jej udział w postępowaniu. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że strona nie miała możliwości zapoznania się z wezwaniem przed wydaniem decyzji, w konsekwencji nie mogła wywiązać się z nałożonego przez organ obowiązku. Ponadto nie miała wiedzy co do okoliczności, że złożone dokumenty są niewystarczające oraz, że organ prowadzi postępowanie i zamierza unieruchomić aptekę. Strona była zatem całkowicie pozbawiona uczestnictwa w postępowaniu. Ponadto prowadzenie przez organ postępowania w sposób uniemożliwiający stronie udział w postępowaniu stanowi również naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, określoną w art 8 k.p.a. Organ odwoławczy zważywszy na powyższe stwierdził, że istnieje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. GIF uznał, że zasadne jest zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. czyli uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ustalenia czy zgłoszony przez stronę kierownik apteki daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Ustalenie bowiem tej okoliczności stanowi istotę całego postępowania i przesądza o tym czy zasadne jest unieruchomienie apteki. Organ centralny wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien ustalić czy strona zatrudnia osobę odpowiedzialną za prowadzenie apteki, dającą rękojmię należytego prowadzenia apteki. Prowadząc postępowanie powinna jednakże zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu oraz prowadzić je w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Główny Inspektor Farmaceutyczny rozpatrując odwołanie od przedmiotowej decyzji stwierdziwszy naruszenie przepisów proceduralnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia odwołania i zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji swojej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zamiast stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wprawdzie decyzja jest korzystna dla skarżącego jednak organ odwoławczy zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia powinien we własnym zakresie stwierdzić nieważności decyzji I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Sąd stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Farmaceutyczny zasadnie uznał, że konieczne było wydanie decyzji o charakterze kasatoryjnym, zatem prawidłowo zastosował normę art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie GIF zasadnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji uwzględnił odwołanie skarżącego. Strona jednak złożyła skargę do sądu administracyjnego na korzystne dla siebie rozstrzygnięcie, domagając się nie uchylenia decyzji organu I instancji, lecz stwierdzenia jej nieważności w ramach kontroli instancyjnej. W świetle przepisów k.p.a. rozstrzygnięcie, którego domaga się skarżący jest niedopuszczalne. Uprawnienia procesowe organu odwoławczego zostały wyczerpująco wymienione w art. 138 k.p.a. Przepis ten wskazuje rodzaje rozstrzygnięć, które wydaje organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji. W katalogu tym nie mieści się decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia pierwszej instancji. Aby stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej niezbędne jest wszczęcie odrębnego postępowania o charakterze nadzwyczajnym, którego podstawy prawne przewidziano w art. 156 k.p.a. i nast. W rozpoznawanej sprawie takie postępowanie nie toczyło się. Przedmiotem oceny jest decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, kiedy to w ramach kontroli instancyjnej nie jest dopuszczalne wydanie innego rodzaju rozstrzygnięć, poza przewidzianymi w art. 138 k.p.a. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. dostrzegając, iż decyzja I instancji została wydana z poważnym naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, GIF wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz prawidłowy sposób w jaki winno być prowadzone postępowanie. Z tych względów skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu. Reasumując, w ocenie Sądu organ administracji nie naruszył przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.