II GSK 1449/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 63/15 w sprawie ze skargi E. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości i ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. Z. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 63/15 oddalił skargę E Z (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w 2013 r. skarżący ubiegał się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej: - w ramach wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,21 ha (działka F), - w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 27,44 ha (działki: C, D, E, G, H, I, J, K, L), - w ramach wariantu 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,94 ha (działka A). W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 4 - 17 lipca 2013 r. w gospodarstwie skarżącego stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. jest zgodna z powierzchnią zadeklarowaną w przypadku działek: A, F, G, J. W przypadku pozostałych działek jest ona mniejsza i wynosi odpowiednio: działka C - 2,75 ha przy deklarowanej powierzchni 2,90 ha, działka D - 4,09 ha przy deklarowanej powierzchni 4,73 ha, działka E - 3,04 ha przy deklarowanej powierzchni 3,21 ha, działka H - 2,68 ha przy deklarowanej powierzchni 2,82 ha, działka I - 6,80 ha przy deklarowanej powierzchni 6,87 ha, działka K – 0,60 ha przy deklarowanej powierzchni 0,71 ha, działka L - 5,08 ha przy deklarowanej powierzchni 5,19 ha. Ponadto stwierdzono niewystarczającą obsadę drzew sadowniczych. Ilość drzew spełniających normy na poszczególnych działkach przedstawiono następująco: działka C – 323, tj. 89%, działka D – 458, tj. 89 %, działka E – 340, tj. 89,5%, działka G – 54, tj. 47,4%, działka H –174, tj. 49,3 %, działka I – 456, tj. 53,1 %, działka J – 22, tj. 76%, działka K - 26, tj. 34,7 % i działka L – 313, tj. 48,2 %. Stwierdzono, że wśród drzew niespełniających normy są drzewa suche i martwe oraz drzewa poniżej 0,8 m, a także o średnicy pnia mniejszej niż 8 mm mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia. Z kontroli sporządzono protokół, do którego skarżący wniósł zastrzeżenia kwestionując pomiar działki D. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O (dalej: Kierownik) decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 oraz ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik decyzją z dnia [...] września 2014 r. przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013: z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne – wariant trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) kwotę 54,60 zł, wariant uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) kwotę 742,60 zł oraz odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Nadto ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 149.864 zł. Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności na brak utrzymania minimalnej obsady drzewek, wyniki kontroli oraz niespełnienie warunków przyznania pomocy. Organ odwoławczy podkreślił, że strona nie dotrzymała 5-letniego zobowiązania dotyczącego programu rolnośrodowiskowego, dlatego też uzyskane płatności uznane następnie za nienależnie pobrane podlegają zwrotowi. Ponadto skarżący nie powiadomił organu w stosownym terminie o przypadku zaistnienia siły wyższej. Sąd I instancji uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia odniósł się do okoliczności stwierdzonych podczas kontroli. W ocenie WSA na rozstrzygnięcie sprawy nie wpływa wynik kontroli dokonanej znacznie później przez jednostkę certyfikującą. Jednocześnie WSA wskazał, że kontrola ta również stwierdziła pierwotnie niewystarczającą obsadę drzew sadowniczych. Zdaniem Sądu I instancji ta okoliczność nie wpływa na zmianę ustaleń poczynionych w toku kontroli na miejscu w lipcu 2013 r., a jedynie je potwierdza. Sąd I instancji podkreślił, że przed dokonaniem kontroli na miejscu skarżący nie informował organu o wystąpieniu okoliczności nadzwyczajnych, bądź działaniu siły wyższej, które miałyby wpływ na realizację programu rolnośrodowiskowego. Na uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną (zające) skarżący wskazał dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia 22 kwietnia 2014 r. podkreślając, że większość uszkodzonych drzewek wypuściło nowe pędy poniżej miejsca uszkodzenia, a drzewka uschnięte zostały uzupełnione nowymi nasadzeniami. W ocenie WSA skarżący nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku powiadomienia o powyższym właściwego organu w terminie 10 dni roboczych. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji przedstawił charakter terminu, o którym stanowi art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15 – dalej: rozporządzenie nr 1974/2006) wskazując, że termin ten nie podlega przywróceniu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że udział w programach dotyczących płatności rolnych jest fakultatywny, zaś skarżący jest uczestnikiem programu rolnośrodowiskowego od 2010 r. Składając corocznie wnioski o przyznanie płatności z tego tytułu skarżący podpisuje oświadczenia i zobowiązania zamieszczone na formularzu wniosku. W konsekwencji powoływanie się przez niego na nieznajomość obowiązków nałożonych przepisami prawa, czy to krajowego, czy też unijnego, z uwagi na skomplikowane przepisy, nie może zostać uznane za usprawiedliwiające brak zawiadomienia organu w terminie o skutkach szkód w sadach skarżącego, wywołanych przez zające w lutym 2011 r. Sąd I instancji nie stwierdził także nieprawidłowości w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. WSA zaznaczył, że skarżący realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązany był utrzymać minimalną obsadę drzew na całym obszarze i przez cały zadeklarowany okres. Organ Agencji ustalił natomiast, że w 2013 r. obsada drzew była mniejsza od obsady minimalnej, a materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań. Ponadto w latach 2010-2012 skarżący deklarował do wariantu 2.1/2.2 – uprawy rolnicze powierzchnię 1,74 ha, a w roku 2013 do tego wariantu zadeklarował powierzchnię mniejszą – 0,94 ha. Stąd też w ocenie Sądu I instancji do płatności za lata 2010-2012 organy prawidłowo zastosowały § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013, poz. 361 – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowego z 2013 r.) dotyczący zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Skarżący zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, polegające na pominięciu przepisów lub niewłaściwej interpretacji, a w szczególności pominięcia prawa europejskiego i celu jakiemu służyć mają płatności i nakładane sankcje za nieprzestrzeganie przez Beneficjanta wymogów i warunków do ich otrzymania, a mianowicie: 1) art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 – dalej: rozporządzenie nr 65/2011) poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że ma zastosowanie do zobowiązań wszczętych na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1 – dalej: rozporządzenie nr 1698/2005), podczas gdy skarżący rozpoczynał zobowiązanie rolnośrodowiskowe wcześniej i sankcje polegające na wykluczeniu go z płatności za okoliczności, za które nie ponosi winy nie powinny działać wstecz. W ocenie skarżącego nawet w przypadku uznania, że ma zastosowanie to nie może być podstawą do nałożenia sankcji w zmniejszeniu płatności, czy żądaniu zwrotu, albowiem sankcje są za celowe działanie lub zaniechanie rolnika, a nie za okoliczności na jakie nie ma wpływu. 2) art. 7 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym do celów płatności rolnośrodowiskowych stosuje się odpowiednio art. 2 akapit drugi pkt 1, 10 i 20, art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 12, 14, 16 i 20, art. 25 ust. 1 akapit drugi, art. 73, 74 i 82 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65 – dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). 3) art. 39 ust. 4 rozporządzenia nr 1698/2005, zgodnie z którym płatności rolnośrodowiskowej udziela się corocznie i obejmuje ona dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania, poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie w toku kontroli specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia oraz możliwości uzupełniania ubytków jedynie wczesną wiosną i późną jesienią przez Beneficjenta, przez co ukarano rolnika za siły natury, co w prawie europejskim jest niedopuszczalne i precyzyjnie wskazane są przypadki za jakie należy karać Beneficjenta. 4) art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego pominięcie, podczas gdy sankcje nakłada się jedynie po wykazaniu winy Beneficjenta, a nie za szkody na jakie nie miał wpływu, przez co organ naruszając prawo nakłada sankcje za szkody jakie wyrządziła Beneficjentowi zwierzyna i pogoda w terminach, w których nie mógł ich naprawić. 5) art. 71-73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego pominięcie i niestosowanie wprost prawa europejskiego przez Sąd I instancji, a zgodnie z którym zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się, jeżeli niezgodność w uprawie nie była celowym działaniem rolnika oraz jeżeli rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. 6) art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.2009.30.16 – dalej: rozporządzenie nr 73/2009), zgodnie z którym poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy istotą odmowy płatności winien być sam przypadek siły wyższej, a nie fakt czy była zgłaszana organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych. W ocenie skarżącego Sąd I instancji w tym wypadku błędne uzależnia nałożenie sankcji na Beneficjenta od tego, czy siłę wyższą zgłosił, czy nie zamiast od tego, czy miała ona miejsce, czy też nie potwierdziła się i za brak wymogów ponosi winę Beneficjent czy są wynikiem czynników na jakie nie mógł mieć wpływu. 7) art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013, poz. 173 ze zm. – dalej: u.w.r.o.w.) w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy Beneficjentowi, co Sąd I instancji w zupełności pomija i jedynie odnosi się do niezgłoszenia siły wyższej, podczas gdy ta okoliczność nie powinna mieć wpływu na ustalenie odpowiedzialności skarżącego za niedopełnienie wymogów. 8) § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009, Nr 33, poz. 262 – dalej rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy w danym roku i mylne przekonanie organu, że krótkotrwałe uchybienie, spowodowanego okolicznościami niezależnymi od rolnika, jest podstawą do odmowy płatności w 2013 r. i żądania zwrotu płatności. 9) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, poprzez oparcie się w wyroku na niepełnym i nieweryfikowalnym raporcie z kontroli, nieustalającym winy czy zaniedbania rolnika, a bez ustalenia tych okoliczności nie może być podstawą do nałożenia sankcji. 10) art. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady WE nr 146/2008 z dnia 14 lutego 2008 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2008.46.1 – dalej: rozporządzenie nr 146/2008) poprzez jego pominięcie, a zgodnie z którym drobne uchybienia skarżącego zgodne z ochroną środowiska nie mają wpływu na sankcje w płatności, gdzie skarżący uzupełnił braki w obsadzie i kontynuuje wariant rolnictwa ekologicznego. 11) art. 28 ustawy o płatnościach poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że żądanie zwrotu przez organ jest prawidłowe, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy winna sięgać głębiej aniżeli jedynie technicznego sposobu naliczenia zwrotu i winna wskazywać czy rzeczywiście w latach poprzednich skarżący otrzymał nienależne środki i czy zaniechał ostatecznie z własnej winy realizacji programu albowiem tylko w takich przypadkach organ może żądać zwrotu płatności i w przypadkach sprzeczności przepisów krajowych z unijnymi - zastosowanie winien tu znaleźć art. 18 ust. 2 rozporządzenia 65/2011. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego tj.: 12) art. 133 w zw. ze 134 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że doszło w sprawie do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez organ i wyjaśnienia istoty sprawy, co miało wpływ na orzeczenie w sprawie, podczas gdy podstawą orzeczenia był raport z kontroli, który nie spełniał wymogów nałożonych na organy krajowe przepisami art. 54 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 i nie wyjaśniał istotnej kwestii czy winę za niespełnienie wymogów ponosi skarżący czy też nie, albowiem ta kwestia winna być podstawą orzeczenia, a nie to, czy skarżący zawiadomił organ o sile wyższej. 13) art. 2 Konstytucji poprzez jego pominięcie, a zgodnie z tym przepisem na strony i obywateli nie można nakładać tak drastycznych sankcji na mocy rozporządzeń i winny być one nakładane jedynie w ustawie, nawet jeżeli udział w programie jest fakultatywny, albowiem skarżący nie może być zaskakiwany co roku zmianą prawa, jak to miało miejsce w marcu i listopadzie 2013 r., gdzie nagle zabroniono zmiany wariantu dla upraw sadowniczych. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna E Z oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a, jednak strona nie wiąże poszczególnych zarzutów kasacyjnych z podstawami ale posługuje się ogólną formułą naruszeń prawa materialnego i procesowego. W takiej sytuacji, co do zasady Sąd II instancji powinien w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że poprawna ocena stosowania prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy wcześniej zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną. Od tej reguły rozpoznawania zarzutów kasacyjnych trzeba odstąpić w sytuacji, gdy sposób ujęcia tych zarzutów przez stronę występującą ze skargą kasacyjną nie pozwala oddzielnie odnosić się do nich, bo zostały tak skonstruowane, że mogą być rozpoznawane łącznie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jest ona pochodną tego, że skarga kasacyjna nie wskazuje wyraźnie podstaw i nie łączy ich z naruszeniami jakich dopuścił się Sąd I instancji, a z jej uzasadnienia wynika, że strona ujmuje zarzuty łącznie. W ocenie NSA skarga kasacyjna E Z nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Przede wszystkim zarzuty kasacyjne są formułowane wadliwie. Skarga kasacyjna podnosi liczne naruszenia przepisów, bez wyraźnego wskazania podstawy kasacyjnej, w ramach której stawiane są zarzuty naruszenia konkretnych regulacji prawnych. Takie ujęcie tej skargi jest jej wadą formalną. Wprawdzie nie daje ono podstaw do odrzucenia tego środka prawnego, bo to wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1, jednak w sposób zasadniczy ogranicza zakres kontroli sprawowanej przez Sąd II instancji. NSA podkreśla, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Wymogi formalne wskazuje art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a., zatem każda skarga kasacyjna ma je spełniać, bo tylko wtedy daje podstawę do oceny skarżonego wyroku z punktu widzenia zarzutów stawianych przez stronę. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Jedyny wyjątek jaki jest w tym zakresie dopuszczalny, to możliwość oceny skarżonego wyroku pomimo wadliwie zbudowanych zarzutów, jeżeli z uzasadnienia skargi daje się ustalić istota podnoszonego naruszenia oraz jego wpływ na rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Wychodząc z tych stwierdzeń, Sąd II instancji zauważa, że skarga kasacyjna nie wskazuje precyzyjnie podstaw kasacyjnych, a jej uzasadnienie nie wyjaśnia istoty podnoszonych naruszeń praktycznie co do wszystkich zarzutów, z wyłączeniem zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. W tym zakresie strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, bo akceptuje stanowisko organów ARiMR, w którym dokonano oceny przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych z punktu widzenia kryteriów określonych w tym przepisie, co w konsekwencji prowadziło do wady w zakresie stosowania prawa materialnego. Powyższa wada, zdaniem strony, polegała na zastosowaniu tego przepisu, a to oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które polegało na niewłaściwym jego stosowaniu. Z tym stanowiskiem skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. NSA podkreśla, że stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy. W ramach kontroli, która była prowadzona w gospodarstwie E Z, zostały stwierdzone konkretne uchybienia w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzenie tych naruszeń dawało podstawę do zastosowania zmniejszeń w zakresie właściwych płatności rolnośrodowiskowych, jednak ich wielkość powinna być ustalona z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. Konieczność stosowania w rozpoznawanej sprawie wskazanego przepisu jest konsekwencją treści samego rozporządzenia. Zdaniem Sądu II instancji ten akt ma zastosowanie do sytuacji będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, gdyż rozporządzenie Komisji (WE) 65/2011 stosuje się w zakresie jaki wynika z tytułu tego aktu, który reguluje szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli. Zatem ujmuje przedmiot regulacji szeroko, konkretyzując materie w poszczególnych przepisach. I tak, w części II zatytułowanej zasady zarządzania i kontroli, w art. 6 odnoszącym się do zakresu zastosowania, w ust. 1 pkt a/ jednoznacznie określono, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 mają zastosowanie do wsparcia przyznanego na podstawie art. 36 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005. Skoro tak, to również stosuje się je do płatności rolnośrodowiskowych. Art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 jest zamieszczony w rozdziale II części II i został zatytułowany, kontrola, zmniejszenia i wykluczenia. Przepis ten mieści się wreszcie w podsekcji II zatytułowanej jako zmniejszenia i wykluczenia, przy czym dotyczy zmniejszeń i wykluczeń w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami. Jego szczegółowa treść, zatem ust. 1, stanowi, że w przypadku środków przeznaczonych jako pomoc w programie rolnośrodowiskowym pomoc taka nie jest przyznawana albo podlega zmniejszeniu, jeżeli zachodzą warunki określone w pkt a/ i b/. Z kolei z treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 wynika, że państwa członkowskie odzyskują wsparcie lub nie przyznają takiego wsparcia albo zmniejszają jego kwotę, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności. Dalsza część tego przepisu wyjaśnia jak należy rozumieć te czynniki, które mają kształtować m.in. kwotę zmniejszenia lub odmowy jej przyznania. Postępowanie w sprawie zmniejszenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych prowadzone jest na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.). Postępowanie w tym zakresie jest samodzielnym trybem, w którym następuje określenie zmniejszeń lub nienależnie pobranych środków finansowych pochodzących ze środków unijnych, także krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie zadań realizowanych z funduszy unijnych. Nienależne pobranie środków ma miejsce wówczas, gdy pomoc zostaje wypłacona, a wnioskodawca (beneficjent) nie realizuje podjętego zobowiązania w całym okresie objętym danym programem. W zakresie programów rolnośrodowiskowych realizowanych na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 1 tego aktu jest realizacja przez rolnika 5-cioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego wskazanego w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. Pięcioletni okres realizacji tego programu oznacza, że w każdym czasie tego okresu rolnik realizuje wszystkie zobowiązania, które były podstawą przyznania płatności. W przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie do kwot wypłaconych już z tego tytułu w latach wcześniejszych. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął, że podstawą zwrotu należności przez E Z jest art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten przyznaje państwu członkowskiemu uprawnienie do zmniejszania lub odzyskiwania kwot przekazanych w ramach wsparcia. Jednocześnie określa on podstawy jakie powinno państwo uwzględniać przy konstruowaniu przepisów szczególnych określających sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie i ustalania kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. W tym znaczeniu przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia. Pierwszy ze wskazanych przepisów dotyczy zmniejszeń w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, które w zależności od przypadków regulowanych szczegółowo w tym przepisie będą orzekane w określonej wysokości i w oznaczony tam sposób, a zawsze będą odnoszone do roku, w którym wykryto nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Odzyskanie płatności za lata wcześniejsze w stosunku do roku, w którym wykryto nieprawidłowości będzie następowało na podstawie § 39 tego rozporządzenia. Podobnie jak przy zmniejszeniach, odzyskiwanie będzie następowało w sposób i na zasadach wskazanych w treści tego przepisu, co oznacza, że w zależności od stwierdzonych naruszeń w zakresie zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie następowało w różnej wysokości. Od pełnej kwoty w niektórych przypadkach, do części tego wsparcia wyliczonej w sposób przewidziany w treści przepisu. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, a Sąd I instancji trafnie podkreślił, że skarżący kasacyjnie ze względu na stwierdzone naruszenia w realizacji programu rolnośrodowiskowego jest zobowiązany do zwrotu części pomocy uzyskanej w okresie poprzedzającym stwierdzone uchybienia. W kontekście tych ustaleń przyjąć należy, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w zakresie w jakim podnosiła to skarga kasacyjna, wskazując na wadliwe zastosowanie art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011. Z tego powodu ten zarzut kasacyjny musiał być uznany za niezasadny. W zakresie pozostałych zarzutów, które w istocie są powieleniem treści skargi, Sąd II instancji nie może zająć merytorycznego stanowiska, bowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje podstaw do przyjęcia ich trafności, wobec ich formalnej wadliwości. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.