IV SA/Wa 123/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi K. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] maja 2013 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją Starosty [...] z [...] maja 2013 r. orzeczono o: 1. ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, która zgodnie z ostateczną decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...]; 2. przyznaniu ustalonego odszkodowania K. S. i J. S. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda [...] podniósł, że organ I. instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ: 1. nie ustalił przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie miejscowym i nie pozyskał jakiegokolwiek dokumentu, który pozwalałby na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii (nie wezwał również rzeczoznawcy do jego przedłożenia); ponadto nie wyjaśnił dlaczego przyjął, iż nie zachodzi możliwość ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w oparciu o rynek tzw. "nieruchomości drogowych"; nie zwrócił się również do rzeczoznawcy o wyjaśnienie tej kwestii; zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; zachodziła więc konieczność ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość jest "nieruchomością drogową", a ściślej - czy na dzień wydania decyzji odszkodowawczej była przeznaczona pod inwestycję drogową, a zatem - czy znajduje do niej zastosowanie § 36 ust. 4 rozporządzenia; z uzasadnienia decyzji organu I. instancji nie wynika, aby poczyniono ustalenia w tym zakresie; nie wystąpiono również o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowieniami objęta była przedmiotowa nieruchomość; Starosta [...] musiał mieć świadomość, że przedmiotowa nieruchomość była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonym [...] grudnia 2003 r. uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...]), bowiem wspomina o tym rzeczoznawca w pkt 4 operatu (strony 5-6); do operatu nie załączono wypisu i wyrysu z planu miejscowego, a rzeczoznawca nie wyjaśnił, w jaki sposób zweryfikował jego ustalenia; organ I. instancji winien wezwać do uzupełnienia operatu w tym zakresie lub do wyjaśnienia przez rzeczoznawcę, w jaki sposób ustalił przeznaczenie w planie miejscowym wycenianej nieruchomości, bowiem zgodnie z § 56 ust. 4 rozporządzenia rzeczoznawca powinien dołączyć do operatu szacunkowego istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu; 2. wadliwie oceniono operat szacunkowy, ponieważ: a) z uzasadnienia decyzji organu I. instancji wynika, iż do "dalszej analizy przyjęto trzynaście transakcji dotyczących działek położonych zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na terenie gminy [...], w okresie od początku 2012 r. Ceny wahały się pomiędzy 675 zł/m2 a 1100 zł/m2 za 1 m2"; stoi to w sprzeczności ze stanowiącym załącznik nr 1 "Zestawieniem nieruchomości podobnych", w którym ceny za 1 m2 gruntu mieszczą się w przedziale od 495 zł/m2 do 1135 zł/m2, co stanowi istotne odstępstwo od wartości podanych w pkt 7 "Analiza i charakter rynku" na str. 11 operatu; organ I. instancji nie ustosunkował się do tej rozbieżności ani nie wezwał rzeczoznawcy do jej wyjaśnienia; b) nie budziło również wątpliwości organu I. instancji podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości do wycenianego gruntu pomimo faktu, iż w zestawieniu znalazły się działki bardzo odbiegające powierzchnią od przedmiotowej działki o powierzchni [...] m2 - pod poz. 5 wskazano nieruchomość o pow. [...] m2, natomiast pod poz. 13 - grunt o pow. [...] m2, przy czym rzeczoznawca wymienił powierzchnię działki jako istotną cechę nieruchomości wpływającą na jej wartość, przyjmując 20% wpływ tej cechy na jej wartość; c) nie pozyskano dowodów przemawiających za brakiem możliwości ustalenia odszkodowania w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, nie zaś o jej wartość odtworzeniową; organ I. instancji przyjął, że "Wycenę przeprowadzono stosując podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej, która zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega, na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej"; twierdzenia te byłyby uprawnione, gdyby jako podstawę do wyliczenia odszkodowania za przedmiotowy grunt przyjęto jego wartość rynkową, która w ocenie rzeczoznawcy wynosi [...] zł; tymczasem wysokość ustalonego odszkodowania ([...] zł) wskazuje, że jako podstawę jej wyliczenia przyjęto nie wartość rynkową, lecz łączną wartość gruntu i znajdującego się na niej przyłącza kanalizacyjnego, którego wartość rzeczoznawca oszacował oddzielnie na kwotę [...] zł; w konsekwencji wartość odszkodowania została ustalona nie w oparciu o wartość rynkową przedmiotowego gruntu, lecz wartość odtworzeniową, co stoi w sprzeczności z art. 134 ust. 1 u.g.n.; co prawda zgodnie z art. 135 ust. 1 u.g.n. wartość odtworzeniowa może stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jednakże taki sposób jego ustalenia jest możliwy do zastosowania jedynie w sytuacji, gdy nie jest możliwe ustalenie wartości rynkowej z uwagi na fakt nie występowania w obrocie określonego rodzaju nieruchomości; przyjęcie przez Starostę [...] do ustalenia odszkodowania wartości odtworzeniowej powinno być poprzedzone wyjaśnieniem tej istotnej kwestii; organ powinien uzasadnić, iż nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej nie występują w obrocie lub zwrócić się o wyjaśnienie tej kwestii do rzeczoznawcy; 3. nie wyjaśnił istotnej kwestii własności znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości instalacji kanalizacyjnej i ewentualnych rozliczeń pomiędzy inwestorami a gminą lub przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym; w orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym nie ma przeszkód, aby wyceniając nieruchomość dla potrzeb ustalania odszkodowania za wywłaszczony grunt uwzględnić wartość infrastruktury technicznej, w tym przyłączy wodno-kanalizacyjnych, o ile rzeczywiście stanowią one część składową nieruchomości; uwzględnienie wartości takiego przyłącza powinno być jednak poprzedzone wyjaśnieniem kwestii własności takiej infrastruktury (może ona stanowić odrębny od gruntu przedmiot własności), czego nie dokonano; jedynym znajdującym się w aktach sprawy dokumentem, który w jakikolwiek sposób dotyczy tej kwestii jest protokół wydania/przejęcia nieruchomości z [...] sierpnia 2012 r., z którego wynika, że dotychczasowi właściciele wnieśli o odszkodowanie za poniesione nakłady (instalację kanalizacyjną); Starosta [...] nie zwrócił się do Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] Sp. z o.o. oraz do odpowiedniego wydziału Urzędu Miasta [...] z zapytaniem, czy doszło do zawarcia jakiegokolwiek porozumienia w tej kwestii, a co za tym idzie, czy roszczenie poprzednich właścicieli przedmiotowego gruntu zostało zaspokojone (a jeśli tak to w jakim zakresie); zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.) osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie; regułą winno być więc rozliczanie wzajemnych należności z tytułu nakładów na infrastrukturę na drodze umów cywilnych, a uwzględnienie jej wartości w decyzji winno mieć miejsce jedynie po ustaleniu, że stosowna umowa nie została zawarta, a co za tym idzie, że stanowi ona część składową nieruchomości i nie jest odrębnym od niego przedmiotem praw i obowiązków. W skardze na decyzję organu odwoławczego K. S. i J. S. zarzucili, że organ ten: 1. w celu uzupełnienia materiałów sprawy (ustalenie przeznaczenia nieruchomości i statusu kanalizacji sanitarnej oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień przez rzeczoznawcę) nie przeprowadził dodatkowego postępowania, o którym mowa w art. 136 K.p.a., ewentualnie nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I. instancji, czym naruszył art. 136, art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a.; Skarżący wskazali, że samodzielnie uzyskali stosowne dokumenty dotyczące przeznaczenia nieruchomości i statusu kanalizacji i gdyby organ się do nich o nie zwrócił, udostępniliby mu je; 2. poddał w wątpliwość prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, w tym przyjętą przez niego metodę wyceny nieruchomości, podczas gdy organ odwoławczy nie ma wiadomości specjalnych uprawniających go do takiej oceny, czym naruszył art. 84 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.; 3. niezasadnie przedłużył postępowanie, czym naruszył art. 12 § 1 K.p.a. Na rozprawie (k. 90) Skarżąca K. S. podniosła, że wydanie zaskarżonej decyzji skutkuje przedłużeniem załatwienia sprawy o trzy lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obiegu prawnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy miał podstawy, aby uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na prawidłowość decyzji o ustaleniu odszkodowania istotny wpływ mają wszelkie okoliczności związane z wysokością odszkodowania. W ocenie Sądu trafne jest - z jednym wyjątkiem, o którym poniżej - stanowisko organu odwoławczego, a w związku z szerokim jego zreferowaniem nie ma potrzeby szczegółowego jego powtarzania. Skrótowo jedynie należy wskazać, że organ pierwszej instancji: - pominął, że brak było dowodów, jakie jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości (czy została ona przeznaczona w planie miejscowym pod drogę) oraz co do niemożności ustalenia jej wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (brak stosownych wskazań w operacie); ustalenie i wyjaśnienie tych okoliczności jest niezbędne w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia; - wadliwie ocenił stan faktyczny, ponieważ między jego decyzją (str. 3) a operatem (załącznik nr 1) istnieją rozbieżności w zakresie przyjętych do szacunku cen nieruchomości podobnych; w tej sytuacji nie sposób ustalić wobec jakich wartości transakcyjnych oceniono, że w istocie wycena jest prawidłowa; - pominął, że w materiale dowodowym (w szczególności w operacie) brak jest informacji, dlaczego nie ustalono w nim wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o jej wartość rynkową, lecz odtworzeniową, co jest niezbędne w świetle wymogu z art. 134 ust. 1 u.g.n.; - nie ustalił czyją własnością jest znajdująca się w przedmiotowej nieruchomości instalacja kanalizacyjna, co rzutowało na wysokość odszkodowania. Wskazania te nie pozwalają uznać za słuszny zarzut skargi co do naruszenia art. 84 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. co do oceny prawidłowości operatu we wspomnianym wyżej zakresie, czy braku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Powyższe uchybienia sprawiły, że ustalona wysokość odszkodowania może być obarczona błędem. Co do zasady natomiast to organ pierwszej instancji powinien dokonać wszelkich koniecznych ustaleń relewantnych do załatwienia sprawy. Wyjątkiem przewidzianym w art. 136 K.p.a. jest możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy mógł, ale nie był obowiązany zastosować ten przepis. Ekonomia postępowania, wobec skali wymaganych wyjaśnień, nie przemawiała w danym przypadku za taką koniecznością. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie (art. 7, art. 77 § 1, art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a.). Organ odwoławczy wadliwie jedynie uznał, że w operacie niezasadnie wzięto pod uwagę nieruchomości o znacząco różnych powierzchniach, przypisując tej cesze zbyt mały wpływ na wartość (20%). Ocena w tym zakresie wymagała wiedzy specjalistycznej. Operat szacunkowy powinien być natomiast oceniony przez organ z punktu widzenia jego spójności, logiczności czy zgodności z wymaganiami szczególnymi, np. co do normatywnie zakreślonych zasad wyceny nieruchomości. Stąd - wykraczające poza wskazane wcześniej kwestie - zarzuty skargi, jakoby organ odnosił się do zagadnień, wymagających wiadomości specjalnych, jest chybiony. Z kolei wskazane uchybienie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, stąd nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego przewlekłości postępowania należy wskazać, że przekroczenie określonego w K.p.a. terminu załatwienia sprawy nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, natomiast strona może w toku postępowania wykorzystać mechanizm mobilizujący organ do przyśpieszenia rozpatrzenia sprawy poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.