II OSK 2990/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2820/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W.; na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu 6 września 2013 r. oględziny instalacji w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], stwierdzając poprowadzenie instalacji obsługujących lokal nr [...] pod sufitem lokalu nr [...] oraz możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W dniu 8 stycznia 2014 r. organ ponowił oględziny. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej ww. instalacji, ale rozstrzygnięcie to uchylił organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, ale i to rozstrzygnięcie uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych instalacji (inst. wodnej, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, centralnego ogrzewania) w lok. nr [...] poprowadzonych do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w zakresie zapewnienia zgodności z ustawą Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Nadto wskazano, iż w przypadku stwierdzenia niezgodności należy określić roboty konieczne do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami techniczno – budowlanymi, a ocena winna zostać sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy oceny technicznej instalacji (inst. wodnej, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, centralnego ogrzewania) poprowadzonych przez lok. nr [...] do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...], w zakresie jakości wyrobów użytych do ich wykonania oraz prawidłowości ich wykonania pod względem technicznym, jak również obecnego jej stanu technicznego, w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Organ wskazał też, iż w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości należy określić roboty konieczne do wykonania w celu ich usunięcia. Ocena powinna być sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Obowiązek należy wykonać w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. Jak wskazał organ odwoławczy, stwierdzona przez organ I instancji możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz występujące zmiany grzybicze na podwieszanych sufitach i ściankach kartonowo – gipsowych, które mogły być skutkiem przecieków z elementów instalacji wspólnych budynku, a usytuowanych pod sufitem w lokalu nr [...], uzasadniały nałożenie na właściciela budynku przedmiotowego obowiązku. Uchylenie skarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy wynikało z potrzeby uzupełnienia przez organ II instancji zakresu granic opracowania odnośnie jakości wyrobów użytych do ich wykonania i prawidłowości ich wykonania pod względem technicznym, jak również obecnego jej stanu technicznego, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...], żądając uchylenia wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji oraz wskazując, że postępowanie to toczyło się z udziałem osób, które nie są jego stroną, zaś organy przekroczyły uprawnienia wynikające z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej nakaz przewidziany w tym przepisie powinien być adresowany do właściciela lokalu nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ miał podstawy do wydania orzeczenia na podstawie art. 81 c Prawa budowlanego, skoro w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdził możliwość wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia i powziął uzasadnione wątpliwości, co do stanu instalacji w kontekście stwierdzonych przecieków z elementów instalacji wspólnych budynku, a usytuowanych pod sufitem w lokalu nr [...]. Organ prawidłowo skierował nakaz do Wspólnoty Mieszkaniowej, gdyż przedmiotowa instalacja, choć znajdująca się w lokalu stanowiącym odrębną własność, jest fragmentem instalacji całego budynku, a zatem częścią wspólną ogółu właścicieli tworzących wspólnotę mieszkaniową. Organ II instancji również zasadnie wskazał na wadliwy zakres obowiązku sformułowanego w postanowieniu organu I instancji i po jego uchyleniu zawarł rozstrzygnięcie, które odpowiada art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Jako pozostające bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty skargi. Skarżąca nie wskazała, jaki wpływ na wynik postępowania ma twierdzenie, że postępowanie przed organami od 24 marca 2014 r. toczy się z udziałem osób, które nie są jego stroną, bowiem zgodnie z księgą wieczystą lokalu nr [...] G. A. i B. A. wprawdzie utraciły własność tego lokalu, ale aktualny właściciel lokalu F. P. na etapie postępowania sądowego wstąpił do udziału w sprawie w charakterze strony i zajął tożsame stanowisko w sprawie, jakie prezentowały jego poprzedniczki prawne. Co do dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w odniesieniu do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanej na skutek odwołania wniesionego przez B. A. i G. A., Sąd stwierdził, że zajęte przez F. P. stanowisko jest tożsame ze stanowiskiem jego poprzedniczek. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że nakaz zawarty w postanowieniu opartym na art. 81c Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i dopiero ocena przedłożonego materiału dowodowego we wskazanym tam zakresie będzie determinowała wszczęcie postępowania w określonym trybie i zakresie. Nie ma racji skarżąca Wspólnota, że stwierdzony przez organ sposób przeprowadzenia instalacji, nie zagraża bezpieczeństwu, w szczególności zdrowia i mienia. Domaganie się przez organ ocen technicznych i ekspertyz musi mieć uzasadnienie w niezbędności ich realizacji, a stan sprawy wskazuje na niezbędność nałożonego obowiązku. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...], wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucano: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 66 w związku z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 47 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. poz. 903 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wadliwość części instalacji służących wyłącznie do użytku jednego lokalu mieszkalnego i stanowiących część składową tego lokalu, a przebiegających w przestrzeni drugiego lokalu mieszkalnego, uprawnia do prowadzenia przez nadzór budowlany postępowania w sprawie usuwania nieprawidłowości dotyczących obiektu budowlanego, przewidzianego w art. 66 Prawa budowlanego i wydawania w ramach tego postępowania postanowień dowodowych w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, a w szczególności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz uprawnia do skierowania nakazów zawartych w postanowieniu dowodowym do wspólnoty mieszkaniowej; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj.: • art. 135 P.p.s.a. w związku z w związku z art. 16, art. 127 § 1, art. 134 i art. 28 K.p.a. przez odmowę uchylenia wydanej w toku postępowania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r., mimo że decyzja ta została wydana na skutek odwołania, które wniosły osoby nie będące stroną postępowania administracyjnego; • art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. z w związku z art. 16, art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. przez nieuchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2014 r., mimo że postanowienia te wydane zostały w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym po jego zakończeniu ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2014 r. o jego umorzeniu, a o jej ostateczności przesądza to, że uchylająca ją decyzja drugoinstancyjna Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana w następstwie wniesienia odwołania, przez osobę nie będącą stroną postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że część instalacji w stosunku do których wydane zostało zaskarżone postanowienie dowodowe nie stanowi części wspólnej budynku, a ich stan nie wiąże się ze stanem technicznym budynku jako całości. Zatem postanowienia zostały wydane w sprawie z przekroczeniem kompetencji. Nadto, nie istnieją żadne przepisy, które pozwalałyby na wniesienie odwołania przez osobę niebędącą stroną postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając wniesioną w sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako bezzasadne należało ocenić przedstawione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Stwierdzić trzeba, że przepis art. 135 P.p.s.a. zawiera uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalając na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, niezgodnie z prawem. Stosowanie jednak tego przepisu jest ściśle powiązane z przesłanką "niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy". Przepis ten nie reguluje zatem generalnej kwestii usuwania każdego zaistniałego w sprawie stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Tym samym przepis ten nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku kompleksowej oceny zgodności z prawem wszystkich wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ale stanowi uprawnienie do orzekania "w głąb sprawy" z powiązaniu z ww. przesłanką. Stąd też, wyeliminowanie z obrotu prawnego innego niż zaskarżony do sądu aktu wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis ten nie pozwala jednak na ocenę wydanych na wcześniejszym etapie postępowania rozstrzygnięć, jeżeli będące przedmiotem kontroli orzeczenie jest zdaniem sądu zgodne z prawem (legalne). Mówiąc wprost, w sytuacji oddalenia skargi nie jest możliwe zastosowanie ww. przepisu, a więc poddania kontroli innych niż skarżony akt, skoro sprawa została zakończona, a więc odpadła ww. przesłanka "niezbędności". Stanowisko to znajduje również swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest podzielane przez Sąd rozpoznający niniejszą kasację (por. wyroki z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt I GSK 297/11; 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1668/12; 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1021/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestionowanie zatem prawidłowości na obecnym etapie postępowania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. było niemożliwe. Decyzja ta jest bowiem ostateczna i wywołuje skutek w niej określony, w tym przypadku uchylający decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Próba przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej na tym etapie postępowania jest co najmniej spóźniona, a strona skarżąca kasacyjnie mogła wnieść na nią skargę w stosownym terminie. Trafnie przy tym wskazuje Sąd pierwszej instancji na brak związku przyczynowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) pomiędzy formułowanym na tym tle zarzutem, a wpływem na wynik sprawy, skoro następca prawny t.j. nabywca lokalu przedstawiał stanowisko zbieżne z poprzednimi właścicielami lokalu. Z tych też przyczyn, zarzuty naruszenia art. 135 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16, art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 K.p.a. jako niezasadne podlegały oddaleniu. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 w związku z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 47 § 2 K.c. w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Przedmiotowe instalacje – wbrew twierdzeniom skarżącej nie stanowią urządzeń służących wyłącznie do użytku przez właściciela jednego lokalu. Każda instalacja stanowi bowiem pewną całość, nie podlegającą wyodrębnieniu jako samodzielna i nie służy tylko i wyłącznie do użytku przez właściciela konkretnego lokalu, ale ogółowi członkom wspólnoty. Jak podkreślał na przykładzie instalacji grzewczej Sąd Najwyższy, jest ona składnikiem tzw. współwłasności przymusowej zarówno co do elementów instalacji znajdującej się poza poszczególnymi lokalami, jak i elementów znajdujących się w wydzielonych lokalach (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997 r. sygn. akt III CZP 3697, OSP 1998 r., z. 5, poz. 90). Sąd pierwszej instancji trafnie też wskazał, iż dopiero wykonanie nałożonego skarżonym postanowieniem obowiązku pozwoli organowi na merytoryczne załatwienie i rozstrzygnięcie sprawy, a tym samym zarzut naruszenia art. 66 Prawa budowlanego na tym etapie postępowania uznać należy za nieuprawniony. Skoro zaś w sprawie, przesądzono zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego – a co nie było kwestionowane w sprawie – to organ był uprawniony do nałożenia przedmiotowego obowiązku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.