II SA/Sz 911/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi E. R. i W. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. R. i W. R. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), po rozpoznaniu skargi E. i W. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], wymierzające skarżącym karę w wysokości [...] zł., z tytułu nielegalnego użytkowania jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr [...] przy ul. [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o uwzględnieniu powyższej skargi w całości i uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia, z dnia [...]., znak: [...] oraz na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ustawy Prawo budowlane wymierzył E. i W. R. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na terenie działki nr [..] przy ul. [...]. Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia [...]r. E. i W. R. wystąpili do tego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku mieszkalnego. W trakcie przeprowadzania obowiązkowej kontroli w dniu [...] r. organ stwierdził, że budowa jest zakończona i budynek jest użytkowany. Na tę okoliczność sporządzono protokół, do którego E. R. oświadczyła, że budynek ten użytkuje wraz z rodziną od roku 2008 r., a także wykonano dokumentację fotograficzną, którą dołączono do akt sprawy. Wobec samowolnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie naruszenia przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, a następnie na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f i art. 59g ustawy Prawo budowlane wydał opisane wyżej postanowienie wymierzające karę. Rozpatrując sprawę w postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy stwierdził, iż budynek mieszkalny jednorodzinny przy ul. [...] został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [..]. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego oraz decyzji Nr [...] z dnia [...]., wydanej przez Starostę D. o przeniesieniu ww. pozwolenia za zgodą stron na E. G. i W. R. Decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona decyzją Starosty D. nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził E. i W. R. projekt budowlany zamienny udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 55 pkt 2, zatem przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego jednorodzinnego domu mieszkalnego inwestor powinien uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie. Przeprowadzona kontrola wykazała, że inwestor nie dotrzymał warunków udzielonego pozwolenia, bo przystąpił do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierz karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosując odpowiednio art. 59f ust. 1. Z treści art. 59f ust. 1, 2, 3 tej ustawy wynika, iż kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi [...] zł. i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy, z którego wynika, że budynki mieszkalne jednorodzinne zaliczone są do kategorii I obiektów budowlanych. W związku z powyższym kara za nielegalne użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obliczona zgodnie z powyższym przepisem stanowi iloczyn: - stawki opłaty (s) = [..] zł x 10 = [...]zł. - współczynnika kategorii obiektu (k) = 2,0 - współczynnika wielkości obiektu (w) =1,0 ( [...] zł x 2,0x1,0) i wynosi [...] zł. Organ odwoławczy uznał zatem, iż wysokość kary nałożonej zaskarżonym postanowieniem została prawidłowo określona przez organ I instancji, w związku z tym postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...]., znak: [...]. Na ww. postanowienie WINB E. i W. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której podnieśli, że złożone do protokołu oświadczenie E. R. odbiega od stanu faktycznego, ponieważ skarżący przystąpili do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w miesiącu lutym 2004 r. Rok 2008 zasugerował przedstawiciel organu powiatowego, a skarżąca to przytaknęła. Skarżący, dołączając do skargi plik dokumentów (faktur, umów, zaświadczeń, w tym zaświadczenia o zameldowaniu), stwierdzają, że okoliczność przystąpienia do użytkowania budynku we wskazanym przez nich okresie, znajduje odzwierciedlenie w tych dokumentach. Ponadto skarżący podnoszą, że w dniu [...] r. wystąpili do organu powiatowego o wydanie pozwolenia na użytkowanie, w którym oświadczyli, że do całkowitego zakończenia budowy pozostało do wykonania poddasze i elewacja zewnętrzna. W dniu [...] r. została przeprowadzona kontrola, która stwierdziła, że roboty wykonane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. W dniu przeprowadzenia wizji budynek mieszkalny był użytkowany i użytkowanie miało charakter trwały. W związku z powyższym organ powiatowy wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych a następnie decyzję nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, które zostały przesłane do skarżących na adres ul. [...]. Zatem organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin budynku jednorodzinnego przy ul. [...] w dniu [...] r., stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej sytuacji termin do wymierzenia kary zaczął biec od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa tj. od dnia 25 lutego 2005r. i termin ten zakończył się 24 lutego 2010 r." Skarżący podnieśli też, że organ I instancji nie dochował wymogu, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a. ponieważ zawiadomieniem z dnia [...]. zawiadomił ich o wszczęciu postępowania i w tym samym dniu wydał postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Uchybienie obowiązkowi umożliwienia skarżącym wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie uniemożliwiło spokojną analizę zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego i jego weryfikację. Należało też mieć na uwadze, że W. R., który pracuje za granicą, nie mógł być obecny w dniu [...]r., kiedy przeprowadzona została obowiązkowa kontrola. Po zapoznaniu się z treścią powyższej skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że organ, którego działanie łub bezczynność zaskarżono do sądu administracyjnego, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z przedstawionej przez skarżących wersji wynika, że wnioskiem z dnia [...]r. wystąpili oni do PINB o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Ponieważ wskazane przez skarżących okoliczności nie były wcześniej znane organowi (nie wynikały one z akt sprawy organu I instancji), a niewątpliwie sprawa załatwienia przez organ wniosku skarżących o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego oraz protokolarne ustalenia i wykonana dokumentacja fotograficzna oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, iż PINB naruszył art. art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W związku z powyższym organ odwoławczy wydał opisane na wstępie postanowienie. Powyższe postanowienie pełnomocnik E. i W. R. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w części obejmującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisu naruszenie, tj. art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej p.p.s.a.) poprzez błędną jego wykładnię i: a) błędne uznanie, że organ, którego działanie zaskarżono, uwzględniając skargę w całości, jest uprawniony nie tylko do uchylenia zaskarżonych postanowień ale również do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku takiego żądania w skardze, b) niezamieszczenie w zaskarżonym postanowieniu stwierdzenia czy działanie organu, którego działanie zostało zaskarżone miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, iż strona skarżąca, nie kwestionuje uprawnienia organu odwoławczego, który w ramach "autokontroli", uwzględnił skargę skarżących, co wynika wprost z brzmienia art. 54 § 3 p.p.s.a. jednakże organ ten, uchylając zaskarżone postanowienia, nie posiadał uprawnienia do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ, takiego żądania nie zawarto w skardze. Brzmienie art. 54 § 3 p.p.s.a. wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że organ może skorzystać z uprawnienia do autokontroli zaskarżonych postanowień tylko wtedy gdy uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje w całości za zasadne zarzuty oraz wnioski skargi. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru I Budowlanego, wbrew dyspozycji art. 54 § 3 zdanie 2 p.p.s.a., w zaskarżonym postanowieniu z [...]. nie zawarł rozstrzygnięcia dotyczącego tego, czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 30 lipca 2013r. sygn. akt II SA/Bk 3/13 organ, wydając decyzję autokontrolą, jest zobligowany do zawarcia rozstrzygnięcia dotyczącego tego, czy postępowanie prowadzono bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Brak stwierdzenia tych przesłanek również musi znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji. Nie odniesienie się przez organ do tej kwestii świadczy o tym, że nie rozważono tego zagadnienia. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że zaskarżona; decyzja obarczona jest wadą, a sąd rozstrzygając sprawę, zobowiązany jest do jej uchylenia." Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi jest postanowienie organu II instancji wydane w trybie art. 54 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Jak jednoznacznie wynika z treści powyższego przepisu organ odwoławczy może go zastosować jeśli uwzględnia skargę w całości. Zatem uwzględniając w ramach autokontroli skargę na akt administracyjny nie może się ograniczyć do uchylenia tego aktu, ale ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, bądź przez umorzenie postępowania. W niniejszej sprawie nie miało to jednak miejsca. Jak bowiem wynika z treści skargi na postanowienie WINB z dnia [...] r. skarżący, podnosząc opisane wyżej zarzuty i argumenty, domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia im kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Tymczasem organ odwoławczy działając w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, stwierdzając, iż organ ten nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy tj. naruszył art. 7 i 77 K.p.a. Takie rozstrzygnięcie nie odpowiada dyspozycji art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z czym uznać należy, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem powyższego przepisu, co uzasadnia jego uchylenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W kwestii zarzutu skargi dotyczącego niezawarcia w zaskarżonej decyzji stwierdzenia o prowadzeniu postępowania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa skład orzekający stoi na stanowisku, iż działając w trybie art. 54 ust.3 p.p.s.a. organ odwoławczy zastępuje sąd administracyjny, do którego skierowana była skarga. Sąd administracyjny orzeka w przedmiocie prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa tylko rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania (art. 149 p.p.s.a.) nie zaś w odniesieniu do zaskarżonych aktów. Zatem zarzut skargi w tym zakresie Sąd uznaje za nietrafny. Jest to jednak okoliczność bez znaczenia, skoro zaskarżone postanowienie należało wyeliminować z obrotu z uwagi na wyżej opisane naruszenie warunków zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparta na art. 151, zaś w pkt III na art. 200 p.p.s.a.