I OSK 1734/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ś. Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 145/15 w sprawie ze skargi Ś. Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 19 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Ke 145/15 oddalił skargę Ś. Wojewódzkiej Komendy Ochotniczych Hufców Pracy w K. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta Starachowice decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmówił przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika D. L. zatrudnionego w celu nauki zawodu "technolog robót wykończeniowych w budownictwie" poniesionych przez skarżącą w okresie od 1 września 2011 r. do 31 sierpnia 2014 r. tj. 36 miesięcy. Organ przywołał treść art. 70b ust. 1, 8 i 11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "Uso"), a następnie wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 59, poz. 404 ze zm.) podmiot ubiegający się o pomoc de minimis jest obowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy wszystkich zaświadczeń o pomocy de minimis, jakie otrzymał w roku ubiegania się o pomoc, oraz w ciągu 2 poprzedzających go lat, albo oświadczenia o wielkości takiej pomocy otrzymanej w tym okresie, albo oświadczenia o nieotrzymaniu takiej pomocy w tym okresie i informacji niezbędnych do udzielenia pomocy de minimis. Wnioskodawca mimo stosownego wezwania, dokumentacji takiej nie złożył, a zatem nie spełnił warunków określonych w cytowanym przepisie. Zdaniem organu przedłożona do sprawy kserokopia notatki służbowej z 16 lipca 2014 r., w której przedstawione zostało stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nie stanowi obowiązującej wykładni przepisów ww. ustawy. W złożonym odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca podniosła, że zgodnie z notatką urzędową z 16 lipca 2014 r. refundacja wynagrodzeń i dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników w zakresie działalności prowadzonej przez OHP nie stanowi pomocy publicznej, ani pomocy de minimis. Takie stanowisko widnieje także na stronie internetowej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W związku z tym zaskarżona decyzja narusza art. 70b Uso oraz art. 37 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z [...] grudnia 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa"), utrzymało ww. decyzję w mocy. Kolegium wskazało, że wnioskiem z 10 października 2014 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta Starachowice o dofinansowanie kosztów kształcenia pracownika w oparciu o art. 70b ust. 7 Uso. Pismem z 22 października 2014 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku o niezbędne dokumenty w formie formularza określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis (Dz. U. Nr 53, poz. 311 ze zm.). Jednocześnie poinformował, że niezłożenie ww. dokumentów spowoduje, że wniosek zostanie rozpatrzony negatywnie. W odpowiedzi skarżąca pismem z 3 listopada 2014 r., powołując się na porozumienie zawarte w dniu 14 lipca 2014 r. między Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a Komendą Główną OHP, stwierdziła, że składając wniosek o przyznanie refundacji nie ma obowiązku przedstawiania zaświadczeń lub oświadczeń o otrzymanej pomocy de minimis, gdyż w zakresie kształcenia młodocianych nie mają zastosowania przepisy o pomocy publicznej ani pomocy de minimis. Do pisma załączono kserokopię notatki służbowej z 16 lipca 2014 r. ze spotkania w dniu 14 lipca 2014 r. w siedzibie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz kserokopię informacji zawartej na stronie internetowej tego urzędu. Kolegium podniosło, że pomoc na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych przyznawana w trybie art. 70b Uso może być przyznana tylko jako pomoc de minimis. Jeżeli zatem skarżąca wystąpiła o pomoc na podstawie tego przepisu, to zobowiązana była do przedłożenia wymaganych dokumentów, bo przepisy nie przewidują możliwości przyznania takiej pomocy na innych zasadach. Kolegium zwróciło uwagę, że przedstawione przez skarżącą interpretacje przepisów regulujących zasady udzielania pomocy OHP na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych, nie są wiążące dla organów i nie stanowią podstawy prawnej do rozstrzygania sprawy. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej do czasu przekazania przez podmiot ubiegający się o pomoc zaświadczeń, oświadczeń lub informacji, o których mowa w ust. 1, 2 i 5, pomoc nie może być udzielona. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi naruszenie art. 70b Uso, art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, art. 6, art. 8 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem z 19 marca 2015 r. skargę oddalił i podniósł, że zgodnie z art. 70b ust. 1 Uso pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę, w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, określone w odrębnych przepisach oraz 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z odrębnymi przepisami. Stosownie z kolei do treści art. 70b ust. 11 Uso dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1, stanowi pomoc de minimis udzielaną zgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1407/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 1) lub rozporządzeniu Komisji (UE) nr 1408/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013, s. 9). Z przepisu tego jasno wynika, że dofinansowanie, o które wnioskowała strona, stanowi pomoc de minimis, a co za tym idzie, pomoc ta nie może być przyznana jako inna niż de minimis. Treść ww. przepisu jest jednoznaczna i nie pozostawia miejsca na interpretację, jak próbuje to wykazać skarżąca. Zaprezentowany w skardze sposób odczytania art. 70b ust. 11 Uso stanowi wykładnię contra legem. Sąd wskazał, że szczegółowe zasady postępowania w sprawie uzyskania pomocy de minimis określa ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, która w art. 37 ust. 1 wskazuje, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pomoc de minimis. Do czasu przekazania przez wnioskodawcę wymaganych zaświadczeń, oświadczeń lub informacji, o których mowa w ust. 1, 2 i 5, pomoc nie może być udzielona (art. 37 ust. 7 ww. ustawy). Wprowadzenie warunku udzielenia pomocy de minimis w postaci konieczności złożenia przez wnioskodawcę dokumentów, o jakich mowa w powołanym art. 37 ust. 1, znajduje uzasadnienie w art. 3 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013, ograniczającym całkowitą kwotę pomocy de minimis przyznanej przez państwo członkowskie jednemu przedsiębiorstwu do 200.000 euro w okresie trzech lat podatkowych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, warunek złożenia zaświadczenia lub oświadczenia o pomocy de minimis w zakresie, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, został wprowadzony również w przypadku złożenia przez OHP wniosku o przyznanie refundacji wynagrodzeń wypłacanych młodocianym pracownikom w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie refundowania ze środków Funduszu Pracy wynagrodzeń wypłacanych młodocianym pracownikom (Dz. U. z 2014 r. poz. 865). Zasada ta wynika wprost z treści § 4 ust. 3 tego rozporządzenia. Co prawda, przepisy zawarte w ww. rozporządzeniu dotyczą odmiennej formy pomocy niż stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji (podmiotem rozpoznającym wnioski o refundację na podstawie rozporządzenia jest Wojewódzka Komenda OHP Centrum Edukacji Pracy i Młodzieży, zaś w przypadku wniosków o dofinansowanie z art. 70b Uso – organem przyznającym pomoc jest wójt /burmistrz/prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania młodocianego pracownika), jednakże powołany § 4 ust. 3 w zw. z § 3 ust. 3 wyraźnie wskazuje na to, że pomoc przyznawana OHP także i w tej formie udzielana jest jako pomoc de minimis. W ocenie Sądu, skoro skarżąca nie złożyła dokumentów, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, organ prawidłowo pismem z 22 października 2014 r. wezwał do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie formularza informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc de minimis oraz zaświadczenia z pkt 1 art. 37 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Skarżąca żądanych dokumentów nie złożyła przedkładając jedynie pismo, w którym zajęła stanowisko, iż OHP nie ma obowiązku przedstawienia zaświadczenia lub oświadczenia o otrzymanej pomocy de minimis. W związku z tym odmowa przyznania pomocy de minimis była zgodna z prawem. Zdaniem Sądu, bez znaczenia jest okoliczność, czy OHP jest przedsiębiorcą i czy wykonuje działalność gospodarczą. Istotą sprawy jest bowiem prawidłowa ocena organów, że dofinansowanie, o które wnosiła skarżąca może być przyznane wyłącznie jako pomoc de minimis, a skoro tak, koniecznym jest złożenie przez podmiot ubiegający się o taką pomoc, dokumentów, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zarówno notatka służbowa z 16 lipca 2014 r. sporządzona na okoliczność spotkania w siedzibie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jaki i stanowisko przedstawione w witrynie internetowej tego Urzędu są dokumentami, które nie stanowią źródeł prawa i jako takie nie są wiążące dla organów administracji. Tym samym nie można było zarzucić organowi naruszenia art. 6 i 8 Kpa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Ś. Wojewódzka Komenda Ochotniczych Hufców Pracy w K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 138 ust. 1 pkt 1 Kpa polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i utrzymaniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, mimo że w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 Kpa wobec nie dostrzeżenia, że postępowanie organów naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 70b Uso poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż pomoc na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych przyznawana w trybie tego przepisu może być przyznana tylko jako pomoc de minimis, która jest formą pomocy publicznej, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu sprowadza się do uznania, iż w sytuacji gdy pomoc udzielana jest podmiotowi, który nie wykonuje działalności gospodarczej, to nie stanowi ona pomocy publicznej de minimis i nie wymaga przedkładania dokumentów dotyczących pomocy publicznej; 2) art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie przyznania skarżącemu dofinansowania kosztów kształcenia młodocianych w sytuacji, gdy ten przepis nie znajduje zastosowania do OHP - jako podmiotu, który nie jest przedsiębiorcą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię art. 70b ust. 1 Uso przyjętą przez Sąd I instancji i organy administracji, jak i uzasadniającą ją argumentację. Dodatkowo należy podnieść, że stanowisko to jest zgodne z literalnym brzmieniem przywołanego przepisu. Jest on bowiem adresowany do pracodawcy, a nie do przedsiębiorcy. Skarżący nie kwestionuje, że zawarł z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego i z tego tytułu ubiega się o pomoc, o której mowa w art. 70b Uso. Jest on więc pracodawcą w rozumieniu art. 70b ust. 1 Uso. Zaś zgodnie z art. 70b ust. 11 Uso dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, stanowi pomoc de minimis. Z powyższych przyczyn zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisu art. 37 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Organ, rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie pomocy de minimis, zobowiązany były bowiem do jego zastosowania w sprawie i wezwania wnioskodawcy o złożenie przewidzianych w tym przepisie zaświadczeń o pomocy de minimis, jakie otrzymał on w okresie wcześniejszym. Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 Kpa. Interpretacja Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie jest wiążąca ani dla sądów administracyjnych, ani dla organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, ponieważ Urząd ten nie jest organem właściwym do jej rozpoznania i rozstrzygnięcia, co oznacza, że stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów należy traktować jako wypowiedź osoby trzeciej (dokument prywatny). Moc dowodowa takiego dokumentu nakazuje jedynie organowi właściwemu w sprawie przyjąć, że podmiot, który wypowiedział ten pogląd, tak twierdzi. Dodać należy, że zarówno notatka służbowa z 16 lipca 2014 r. sporządzona na okoliczność spotkania w siedzibie Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jak i stanowisko przedstawione w witrynie internetowej tego Urzędu są dokumentami, które zostały wydane poza postępowaniem administracyjnym, a więc nie mają do nich zastosowania przepisy art. 7 - 9 Kpa, które są zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a więc nie mają zastosowania do działań organu (tu Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów), które zostały podjęte poza tym trybem. Wobec powyższego niezasadnym jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 138 ust. 1 pkt 1 Kpa. Sąd uznając bowiem, że organy administracji publicznej właściwie rozpatrzyły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, słusznie zastosował przepis art. 151 Ppsa. Fakt, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem organów i Sądu, nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.