III SA/Kr 1813/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Hanna Knysiak – Molczyk (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant st. ref. Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a), art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz.U. 2014 r., poz. 567) oraz art. 2, art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2014 r., znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania Z. M. (dalej: skarżącej) świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna – wnioskowanego w związku z opieką sprawowaną nad S. H. przez Z. M. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Z. M. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 do 14 maja 2014 złożonego w dniu 27 maja 2014 r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] 2014 r. odmówił skarżącej prawa do świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna w związku z koniecznością sprawowania opieki przez Z. M. nad jej matką S. H. W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zgodnie z którym zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, wobec której decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Na podstawie wniosku zainteresowanej oraz załączonych dokumentów organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] 2012 r., nr [...], przyznano Z. M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką S. H. za okres od 2 lipca 2012 r. do 31 maja 2013 r., tj. do dnia, w którym upłynął termin ważności orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 24 kwietnia 2012 r. Nr akt [...]. W związku z powyższym decyzja z dnia [...] 2012 r. nr [...] przyznająca świadczenie pielęgnacyjne Z. M. nie wygasła z mocy prawa, zatem organ odmówił skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. W odwołaniu od powyżej decyzji Z. M. podniosła, że od czerwca 2012 r. sprawuje nieprzerwaną opiekę nad swoją matką S. H. Ponadto, odwołująca zarzuciła, iż decyzja z dnia [...] 2012 r. nr [...] przyznająca jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad jej matką za okres od 2 lipca 2012 r. do 31 maja 2013 r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W związku z powyższym skarżąca stwierdziła, że jej żądanie w przedmiocie zwrotu zaległego świadczenia jest w pełni uzasadnione, gdyż w dniu 5 czerwca 2013 r. złożyła wszelkie dokumenty potrzebne do uzyskania świadczenia w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej. Decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...] 2012 r. nr [...] przyznająca Z. M. świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zmianie niektórych innych ustaw, lecz na skutek upływu okresu, na jaki świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane. Tym samym odwołująca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, o których traktuje art. 2 omawianej ustawy. Ponadto organ zaznaczył, że przyznanie zasiłku dla opiekuna nie zależy od swobodnego uznania organu, ale od spełnienia przesłanek określonych w przedmiotowej ustawie. Brak choćby jednej z kumulatywnie określonych przesłanek ustawowych powoduje, że świadczenie wnioskującemu nie przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, że odwołująca była uprawniona do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia ważności orzeczenia o niepełnosprawności matki S. H., tj. do dnia 31 maja 2013 r., w związku z czym, zgodnie z art. 5 ustawy, zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których m. in. osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Z. M. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i zasadami sprawiedliwości społecznej opisanymi w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie rozszerzając argumentację przedstawioną w odwołaniu o zarzut istotnych braków w prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokumentacji materiału zebranego dotychczas w przedmiotowej sprawie. Skarżąca bowiem, w skutek zapoznania się z całością akt sprawy, nabrała poważnych wątpliwości co do ich kompletności. Ponadto Z. M. podniosła, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonały nieprecyzyjnej oceny stanu faktycznego, wskutek czego żądanie skarżącej i przedstawiona argumentacja nie spotkały się z akceptacją organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty (w tym decyzje, postanowienia) nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta takimi wadami, które mogłyby uzasadniać jej uchylenie. W dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz.U. poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wpłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów zasiłek ten przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013 r. poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast art. 2 ust. 2 w punktach 1 i 2 wskazuje przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz z rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku. Mianowicie za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., natomiast za okres od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów – jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Należy w tym miejscu zauważyć, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), stwierdzającego że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, co wyraźnie wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr druku 2252, dostępny pod adresem www.sejm.gov.pl). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał wskazał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. W ocenie Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku sygn. akt K 27/13 uznał rozwiązania przyjęte w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednak zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14 - dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując zatem za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne, takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. A contrario – niedopuszczalność wprowadzania powyższych ograniczeń nie dotyczy osób, którym świadczenia nie przysługiwały do wyżej wskazanej daty. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że nie ulega wątpliwości, że decyzją z [...] 2012 r. zostało skarżącej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas określony, to jest od 2 lipca 2012 r. do 31 maja 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie było kompatybilne z terminem obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności dotyczącego matki skarżącej S. H. Decyzja powyższa nie obowiązywała w dniu 1 lipca 2013 r., dlatego też nie mogła wygasnąć z mocy prawa z tą datą. W tej sytuacji nie było także podstaw do wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia powyższej tej decyzji z dniem [...] 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw i – jak wynika z akt administracyjnych – taka decyzja nie została wydana. Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka przyznania zasiłku dla opiekuna przewidziana w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Decyzja przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne wygasła utraciła moc wskutek upływu czasu, na który świadczenie pielęgnacyjne zostało w niej przyznane, to jest z dniem 31 maja 2013 r., a nie z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. Nie jest zatem zasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, gdyż powołane wyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 27/13) odnosi się do odmiennego stanu faktycznego. Niezasadne są również zarzuty "niekompletności materiału dowodowego". W aktach sprawy znajdują się oryginały decyzji SKO z [...] 2013 r., sygn. akt [...] oraz z 19 sierpnia 2014 r. sygn. [...]. W aktach administracyjnych znajdują się również dokumenty, na które organ powołał się w uzasadnieniach powyższych decyzji. Nadto należy zauważyć, że skarżąca w okresie, za który ubiega się o zasiłek dla opiekuna była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a to powoduje, że zasiłek dla opiekuna za ten okres jej nie przysługuje. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia 31 grudnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r., z powodu upływu terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, również jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania oraz na podstawie trafnych ustaleń faktycznych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził również innych naruszeń prawa, które mogłyby uzasadnić uchylenie zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.