II SA/Wa 2081/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Stowarzyszenia "[...]" kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wystąpiło do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej w postaci księgi wejść/wyjść gości (rejestru wejść/wyjść gości) do ministerstwa za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. Minister Finansów decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu podał, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem o charakterze bezwzględnym i podlega ograniczeniom dwojakiego rodzaju. Z jednej strony ograniczenia te obejmują swym zakresem te wszystkie zasady, jakie charakteryzują ograniczenia szeroko pojętej wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, z drugiej zaś strony przybierają postać szczególnych ograniczeń ustawowych. Podstawą do wytyczenia granic udostępniania informacji publicznych jest przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który w ust. 2 ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że adresat wniosku powinien dokonać jego oceny z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast zawarte w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć w ten sposób, że jej przepisy nie mogą naruszać i winny uwzględnić ograniczenia przetwarzania danych wynikających z lex specialis – ustawy o ochronie danych osobowych. Minister stwierdził, że stanowiąca przedmiot wniosku księga (rejestr) wejść/wyjść gości zawiera takie dane jak: imiona i nazwiska osób, rodzaje dokumentów tożsamości i ich numery, nazwy firm, daty i godziny wejścia i wyjścia, imiona i nazwiska pracowników wydających przepustki uprawniające do wejścia do budynku ministerstwa oraz numery przepustek. Są to zatem dane osobowe w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych i dostęp do nich podlega ograniczeniu na jej podstawie oraz na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie nie podzieliło argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji podnosząc, iż w sprawie nie ma zastosowania ustawa o ochronie danych osobowych, a ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2 udip jest dla sprawy nieadekwatne. Informacje o tym, kto wchodzi do budynku ministerstwa ma znaczenie m.in. dla przejrzystości procesu legislacyjnego. Ponadto trudno przyjąć, że wnioskowane informacje nie dotyczą osób pełniących funkcje publiczne. Zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz lakoniczność uzasadnienia, Stowarzyszenie wniosło o jego uchylenie. Minister Finansów decyzją nr [...] z dnia [...] września 2014 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 par. 1 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa, art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego zmiany. Podtrzymał w związku z tym stanowisko w nim zawarte. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, iż działając na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ocenił, że żądanie dotyczy udostępnienia informacji mających charakter danych osobowych w rozumieniu przepisów o ochronie danych osobowych, co obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie [...] zarzuciło jej: - naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 51 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 3 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, iż Stowarzyszenie nie ma prawa do wiedzy, jakie osoby wchodzą do budynku Ministerstwa, - art. 61 ust. 1, 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w ten sposób, iż wszystkie wątpliwości zostały rozstrzygnięte na korzyść wyłączenia prawa do informacji publicznej, co prowadzi do naruszenia jego istoty, w szczególności, iż ze skarżonych decyzji nie wynika całościowe zważenie, czy we wnioskowanych informacjach nie ma wskazanych osób pełniących funkcje publiczne. Wniosło z tego względu o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie z argumentacją zbieżną z zawartą w przedmiotowych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów innych, niż zawarte w jej zarzutach. Uregulowane w art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu lub sam organ oraz eliminowanie jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Zeszyty Naukowe Sadownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydawaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 K.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak m.in. A.Wróbel /w:/M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005. Wyd. 11. s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005. s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. ONSA i WSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu, stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji organu w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zasady wyłączenia pracownika od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż zarówno zaskarżoną decyzją, jak i decyzją poprzedzającą, wydał działając z upoważnienia Ministra Finansów zastępca Dyrektora Biura [...] i A. O., nie zaś sam piastun organu, czyli Minister Finansów. Odnosząc to do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, który nie podlegałby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Ministra Finansów przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 K.p.a. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłaneK wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w powyższym przepisie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylając zaś decyzję organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. Sąd doszedł do przekonania, iż oceniając wniosek Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym należało uznać, że żądanie udostępnienia księgi wejść/wyjść do budynku Ministerstwa Finansów, nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Przy czym gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa. Nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Nic odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu nic podlega on udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 Ppsa.