II SA/Wa 1572/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) oraz § 1, 3, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o utracie uprawnień do pobierania przez T.K. z dniem 1 września 2012 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że funkcjonariuszowi decyzją nr [...] Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2006 r., z uwagi na to, że żona funkcjonariusza była również funkcjonariuszem Straży Granicznej, został przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości 7,20 zł dziennie od dnia 24 grudnia 2005 r. Wysokość równoważnika została obliczona na podstawie art. 96 § 3 ustawy o Straży Granicznej. Funkcjonariusz w dniu 29 stycznia 2014 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w którym podał, że jego żona od dnia 1 września 2012 r. jest funkcjonariuszem Policji i pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługujący funkcjonariuszowi Policji posiadającemu co najmniej jednego członka rodziny. § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130) stanowi, że w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. Z przepisu tego nie wynika, by małżonek policjanta musiał być także policjantem, a prawo do równoważnika małżonka wynikało z ustawy. W ocenie organu jeśli przyjąć stanowisko, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszowi SG, nawet jeżeli jego małżonek (funkcjonariusz SG lub Policji) pobiera już takie świadczenie w wysokości należnej funkcjonariuszowi posiadającemu członka rodziny, to obydwoje uzyskaliby prawo do tego samego świadczenia. Odnosząc powyższe do prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego, którego substytutem, według ustawy o Straży Granicznej i o Policji jest wskazany równoważnik, to obu funkcjonariuszom można by równocześnie przydzieli decyzjami administracyjnymi lokale mieszkalne. Zdaniem organu takie rozumienie powołanych przepisów jest nieuprawnione. Z ich treści należy wnioskować, że pobieranie równoważnika w wysokości określonej dla funkcjonariusza mającego członków rodziny przez jednego z małżonków będących funkcjonariuszami eliminuje prawo drugiego do identycznego świadczenia. Dokonując wykładni przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy Policji, jak i Straży Granicznej, należy mieć również na uwadze przepisy art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiące o równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Sprzeczne z tymi zasadami byłoby takie stosowanie przepisów ustaw o Straży Granicznej i o Policji, które w sposób uprzywilejowany traktowałyby małżonków funkcjonariuszy różnych formacji, uprawnionych do takiego samego świadczenia, co funkcjonariuszy tej samej formacji będących małżeństwem i mających prawo do tego samego świadczenia. T.K. złożył do Komendanta Głównego Straży Granicznej od powyżej określonej decyzji odwołanie, w którym zarzucił organowi pierwszej instancji: 1) błędne i nieuprawnione zastosowanie normy zawartej w § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez oparcie wydanej decyzji na podstawie powołanego przepisu podczas gdy organ Straży Granicznej nie ma uprawnień do jego stosowania; 2) błędne zastosowanie normy zawartej w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania podczas gdy zbieg uprawnień zawartych w tym przepisie nie zachodzi; 3) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez dokonanie przez organ ocen i wniosków nieodpowiadających prawidłowości logicznego rozumowania oraz wskazań i wiedzy, doświadczenia życiowego i całokształtu ujawnionych w sprawie okoliczności skutkujących przy podjęciu decyzji nieuzasadnionym odwołaniem się do analogi przy ustalaniu uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego do ustalania prawa do lokalu mieszkalnego; 4) nieuzasadnione powołanie klauzul generalnych – ducha prawa, wskazanych w art. 2 i art. 32 Konstytucji w obszarze uregulowanym za podstawie delegacji ustawowej powyżej powołanymi rozporządzeniami, prowadzące do nieuzasadnionych i sprzecznych z zasadami logiki wniosków będących podstawą orzeczenia. Podnosząc powyższe zarzuty, funkcjonariusz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy – ustalenie uprawnienia funkcjonariusza do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania w wysokości 14,40 zł dziennie licząc od dnia 1 września 2012 r. Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), art. 92 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 101 pkt 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w związku z § 1, § 3, § 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, w dniu [...] czerwca 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że T.K. w dniu 9 stycznia 2006 r. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Organ wobec braku możliwości zrealizowania wniosku, realizował prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego poprzez przyznanie mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Komendanta Ośrodka Szkoleń Specjalistycznych SG, decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Komendanta Oddziału SG, w wysokości jak dla funkcjonariusza nieposiadającego członka rodziny, ponieważ jego żona, również funkcjonariusz SG pobierała przedmiotowy równoważnik w tej samej wysokości. Komendant Główny Straży Granicznej podniósł, że organ pierwszej instancji wydając decyzję o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uwzględnił przesłanki określone w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz w § 3 przedmiotowego rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że żona funkcjonariusza od 1 września 2012 r., jako funkcjonariusz Policji, pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu rodzinę na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które są tożsame z rozporządzeniem tego samego organu regulującym te same zagadnienia dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. O ile przepisy rozporządzenia dotyczącego policjantów (§ 4) regulują kwestię zbiegu uprawnień równoważnika wskazując małżonka, to przepisy rozporządzenia dotyczącego funkcjonariuszy SG (§ 3) wskazują małżonka, który jest funkcjonariuszem. Organ uznał zatem, że w rozpoznawanej sprawie należy zastosować wykładnię celowościową art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi SG i jego małżonkowi, który jest policjantem, jest bowiem nieuzasadnione i społecznie niesprawiedliwe. T.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2014 r., w której podniósł te same zarzuty, co w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji oraz wskazał na błędne, w ocenie skarżącego, odwołanie się organu odwoławczego do wykładni celowościowej art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 512 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 135 powołanej powyżej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji prawa nie naruszają i należy je pozostawić w obrocie prawnym. Przedmiotową sprawę należało rozpoznać przez pryzmat całokształtu regulacji dotyczącej pomocy mieszkaniowej dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, a więc w kontekście przepisów rozdziału 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 18 listopada 2009 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt I OPS 7/09, w której wyjaśniał, iż dla wykładni i zastosowania przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, podstawowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, art. 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w powyższej uchwale, iż prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, że jeżeli nie ma możliwości przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, to takie uprawnienia mogą być wykonane zastępczo, między innymi przez przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Powyższe rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i - jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest więc zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej w dniu 28 czerwca 2002 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.). Ten sam organ i w tym samym dniu, na podstawie art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130). Zgodnie z § 3 pierwszego z powyżej określonych rozporządzeń, w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do otrzymania przez funkcjonariusza lub jego małżonka, który jest także funkcjonariuszem, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organ o którym mowa w § 6, przyznaje każdemu z nich jeden równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 2. Natomiast § 4 drugiego z powołanych rozporządzeń stanowi, że w razie zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje jeden korzystniejszy równoważnik. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, że w Straży Granicznej możliwe jest przyznania każdemu z małżonków, którzy są funkcjonariuszami, osobnych równoważników za brak lokalu mieszkalnego, w wysokości określonej w § 4 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia, jednak w Policji takiej możliwości nie ma, o czym przesądza treść § 4 rozporządzenia "policyjnego". Z akt sprawy wynika, że żona skarżącego od dnia 1 września 2012 r. pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta posiadającego członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji – 9,50 zł dziennie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia mającego zastosowanie do funkcjonariuszy Straży Granicznej, wysokość równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynosi: dla funkcjonariusza posiadającego co najmniej jednego członka rodziny, o których mowa w art. 93 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej – 14,40 dziennie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że zarówno skarżący jak i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zatem posiadają oni prawo do pobierania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast sporne jest, czy skarżący jako funkcjonariusz Straży Granicznej, może pobierać przedmiotowy równoważnik w sytuacji, gdy jego żona będąc policjantką pobiera korzystniejszy równoważnik, o jakim mowa w § 4 rozporządzenia "policyjnego" i w ten sposób realizuje przysługujące jej prawo. W ocenie Sądu, w ustalonym stanie faktycznym i w świetle powyżej przytoczonych przepisów, okoliczność ta wykluczyła możliwość dalszego pobierania przez skarżącego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawo to skarżący utracił z chwilą, gdy przedmiotowe świadczenie zaczęła pobierać jego żona, pełniąca służbę w Policji. Nie można pominąć intencji prawodawcy, że wsparcie finansowe w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego udzielane któremukolwiek z małżonków (funkcjonariuszy), pochodzące ze środków publicznych, uwzględnia nie tylko samego funkcjonariusza, lecz całą jego rodzinę. Prawo funkcjonariusza do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ulega skonsumowaniu, jeżeli skorzysta z niego jedno z małżonków, będących funkcjonariuszami i nie ma znaczenia fakt, że pełnią służbę w różnych formacjach mundurowych. Zachowanie skarżącemu prawa do pobierania przedmiotowego świadczenia oznaczałoby dwukrotne uwzględnienie rodziny (małżonki), która otrzymała już wsparcie finansowe w formacji, w której obecnie pełni służbę. Podkreślić również należy, że pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, w której małżonkowie łącznie pobieraliby przedmiotowe świadczenie w wysokości, jakiej nie przewidują przepisy powołanych rozporządzeń. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ wskazanych w niej przepisów są niezasadne. Przy interpretacji przepisów prawa należy przede wszystkim uwzględnić ich funkcje w tym m. in. zasady sprawiedliwości, słuszności, konsekwencji społecznych i ekonomicznych i wybrać interpretację, która będzie najkorzystniejsza, co nie zawsze oznacza, że będzie ona satysfakcjonująca dla zainteresowanego. Dokonana przez organy interpretacja przepisów mających zastosowanie w sprawie spełnia powyższe warunki. Ponadto dodać należy, że skarżący i jego żona mieli możliwość dokonania wyboru, które z nich pobierać będzie przedmiotowe świadczenie. Nie zawsze bowiem korzystniejszy równoważnik w rzeczywistości takim się okazuje. Z przytoczonych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.