II SA/Wa 2184/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi J.K. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej i nauki w Szkole Głównej Straży Pożarnej 1. uchyla zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w W. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] w dniu [...] lipca 2014 r. wydała orzeczenie nr [...], w którym stwierdziła, że J.K. posiada osobowości o cechach niedojrzałości emocjonalnej, co powoduje, że jest niezdolny do służby w Państwowej Straży Pożarnej i nauki w Szkole Głównej Służby Pożarniczej – załącznik nr 2 Dział XVI – Stan Psychiczny - § 69 pkt 1. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...], po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] września 2014 r. wydała orzeczenie, którym uchyliła powyżej określone orzeczenie i w orzeczeniu tym rozpoznała u J.K. osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej i aktualny brak predyspozycji do służby w Państwowej Straży Pożarnej i nauki w Szkole Głównej SP § 69p1r4N (w zastosowaniu). Okręgowa Komisja MSW w [...], stopień zdolności do służby określiła na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) – niezdolny do służby w PSP i nauki SG SP. Okręgowa Komisja Lekarska MSW w [...] w uwagach podała, że po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją orzeczniczą skierowała J.K. na konsultację psychologiczną. Opinia powołanego w dniu [...] września 2014 r. psychologa oparta została na ponownej analizie testów, rozmowie z kandydatem oraz ocenie dodatkowo przeprowadzonych testów w dniu badania, gdzie stwierdzono: "przyjął postawę nadmiernie obronną, zaprzecza jakimkolwiek problemom czy trudnościom, zafałszowuje obraz siebie, nadmiernie się idealizuje. Występują też czynniki "wyuczenia się" - uzyskał lepsze wyniki w skali otwartości niż przy I badaniu. Ma trudności z adekwatnym przeżywaniem i okazywaniem złości. Ma również poczucie kompetencji, średni poziom rozwagi co może utrudniać pracę w grupie". Wynik ponownego badania wykazał więc osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej oraz aktualny brak predyspozycji do służby w PSP i nauki SG SP. Osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej powoduje niezdolność do służby – zał. nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych w § pkt 1 (w zastosowaniu) widnieje litera N – niezdolny, co oznacza, że w przypadku rozpoznania u kandydata do służby w PSP i nauki SG SP osobowości niedojrzałej emocjonalnie konsekwencją jest uznanie go za niezdolnego do służby. Biorąc pod uwagę, że służba w jednostkach ratowniczo – gaśniczych związana jest ze stałym zagrożeniem życia i zdrowia oraz wymaga zrównoważonego działania z innymi członkami zespołu niezbędna jest więc osobowość zdolna do racjonalnej oceny sytuacji, stopnia zagrożenia i sprawnego rozwiązywania problemów w sytuacjach stresowych. Taka sytuacja wymaga od Komisji przywiązywania szczególnej wagi do cech osobowości kandydata do takiej służby i szczególnej odpowiedzialności za podjęcie decyzji o zdolności do służby, a aktualne opinie dwóch niezależnych psychologów wykazują obecnie brak predyspozycji do służby w PSP i nauki w SG SP i osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zarzucając organowi, że zaskarżone orzeczenie wydał naruszając następujące przepisy: 1) § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, poprzez jego niezastosowanie i wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia z całkowitym pominięciem historii medycznej skarżącego i załączonych do odwołania dokumentów w postaci opinii psychologicznej i orzeczenia o zdolności do pełnienia służby wojskowej; 2) § 20 powołanego rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji orzekanie przez obie Komisje w nieznanym składzie (brak wskazania w orzeczeniu składu Komisji) oraz podpisanie orzeczeń niezgodnie z powołanym przepisem, tj. przez jednego członka Komisji zamiast przez trzech; 3) § 12 w zw. z § 69 pkt 1 powołanego rozporządzenia, poprzez brak wszechstronnego zbadania skarżącego, nieprzeprowadzenie innych dodatkowych badań, odmiennych niż przeprowadzone przez organ I instancji, a także błędne kwalifikowanie schorzenia w oparciu o § 69 pkt 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia, w sytuacji gdy w stosunku do kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz strażaków zastosowanie ma załącznik 2a, który w przeciwieństwie do załącznika 2 nie przewiduje osobowości o cechach niedojrzałości emocjonalnej jako schorzenia pozwalającego na orzeczenie niezdolności do służby w PSP i nauki SG SP; 4) § 69 pkt 1 załącznika 2a do powołanego rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe uznanie, że przepis ten w przypadku stwierdzenia niedojrzałości emocjonalnej przewiduje wyłącznie niezdolność do służby w PSP i nauki w SG SP (oznaczenie N), w sytuacji gdy daje on również możliwość orzeczenia zdolności kandydata (litera Z), a także błędne zastosowanie do kandydata do nauki w SG SP § 69p1r4N dotyczącego oceny zdolności ocenianego do służby zamiast § 69p1r5, który dotyczy kandydatów do szkół i ośrodków szkolenia; 5) art. 107 § 3 Kpa w zw. z § 23 i § 25 ust. 2 powołanego rozporządzenia, poprzez całkowity brak uzasadnienia faktycznego i niekompletne uzasadnienie prawne orzeczenia organu pierwszej instancji oraz brak wskazania w uzasadnieniu organu odwoławczego przesłanek, którymi się kierował wydając zaskarżone orzeczenie, w szczególności brak wskazania jaki jest stopień nasilenia rzekomych zaburzeń i jaki jest ich wpływ na zdolności do nauki w SG SP oraz co organ rozumie przez pojęcie "wyuczenia się" do teoretycznie obiektywnych testach psychologicznych i jaki to ma wpływ na treść wydanego orzeczenia; 6) § 10 ust. 1, § 12 ust. 1, § 23, § 25 ust. 2 oraz § 18 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 Kpa, polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu faktycznym organu odwoławczego jakie fakty uznał za udowodnione, jakie dowody wziął pod uwagę i dlaczego nie wziął pod uwagę lub odmówił mocy dowodowej załączonym do odwołania dokumentom: 7) art. 11 i art. 8 Kpa, poprze brak sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji organu pierwszej instancji i sporządzenie uzasadnienia orzeczenia organu odwoławczego w sposób lakoniczny, dowolny, bez odniesienia się do materiału dowodowego, co podważa zaufanie do władzy publicznej i co bezsprzecznie nie czyni zadość obowiązku wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu orzeczenia; 8) § 28 pkt 5 powołanego rozporządzenia w zw. z art. 15 i art. 107 § 1 Kpa, polegające na uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji, następnie przeprowadzeniu tych samych badań i wydaniu orzeczenia co do meritum, w sytuacji gdy brak jakiegokolwiek uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji pozbawił w istocie organ odwoławczy możliwości oceny zasadności orzeczenia, co skutkuje tym, że postępowanie w rzeczywistości stało się jednoinstancyjne; 9) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na niezebraniu całego materiału dowodowego, nieprzeprowadzeniu badań innych niż organ pierwszej instancji, jak również polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu tego materiału oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w całkowitym pominięciu i tym samym odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentom załączonym do odwołania; 10) art. 107 § 1 w zw. z art. 54 § Kpa, poprzez nieprawidłowe pouczenie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz orzeczenia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podniosła, że postępowanie przez nią prowadzone ma z natury rzeczy nieco odmienny charakter niż postępowanie przed innymi organami administracji. Postępowanie to polega bowiem na ustaleniu stanu zdrowia na podstawie dokumentacji medycznej i przeprowadzonych badaniach. Nie wszystkie przepisy dotyczące postępowania administracyjnego znajdą tu zastosowanie. Oceniając zarzuty podniesione w skardze organ uznał je za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że Sąd zgadza się ze stwierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że prowadzone przed nim postępowanie ma "z natury rzeczy nieco odmienny charakter niż postępowanie przed innymi organami administracji". O tej odmienności świadczy m. in. to, że właściwość i tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych uregulowane są w odrębnym akcie prawnym, którym w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.). Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie komisji lekarskiej ma charakter decyzji administracyjnej i podlega kontroli sądu administracyjnego. Skoro więc zaskarżone orzeczenie, jak również orzeczenie organu pierwszej instancji są decyzjami administracyjnymi, to powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 1 Kpa., tzn. zawierać podstawę prawną, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie. Faktem jest, że komisje lekarskie prowadzą postępowanie na podstawie przepisów szczególnych, ale nie oznacza to, że zwolnione są ze stosowania przepisów Kpa, a w szczególności odnoszących się do zawartych w nim zasad. Zgodnie z § 23 powołanego rozporządzenia, orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają m. in. trwałą niezdolność do służby powinny być szczegółowo uzasadnione. Podkreślić, należy, że w § 25 ust. 2 rozporządzenia wskazano co powinno ono zawierać: rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, stopień zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz stosowne pouczenie. Przepis ten niewątpliwie nie zastępuje art. 107 Kpa, a jedynie stanowi jego uzupełnienie. Decyzja, która nie zawiera wszystkich elementów, określonych w art. 107 § 1 i 3 Kpa lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Orzeczenie organu pierwszej instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia, natomiast uzasadnienie orzeczenia organu odwoławczego nie spełnia warunków, o których mowa powyżej, w tym przede wszystkim odpowiedzi na pytanie dlaczego w danej sprawie organ podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. Za takie uzasadnienie nie może bowiem być uznane, jak chce tego organ w odpowiedzi na skargę , podanie jedynie rozpoznania i przepisu wynikającego z załącznika do przedmiotowego rozporządzenia. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zabrakło wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono przedłożonych przez skarżącego dokumentów dotyczących jego stanu zdrowia, które zostały sporządzone przez wojskową komisję lekarską (§ 18 pkt 10 rozporządzenia), dlaczego nie przeprowadzono innych badań, skoro orzeczenia komisji wydaje się po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jest także odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu zastrzeżeń co do interpretacji wyników badań i testów psychologicznych. Podkreślić należy rolę jaką spełnia prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji (orzeczenia). Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki, którym kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (wyrok NSA z 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. niepublikowany wyrok NSA z 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87). Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe, dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i - na podstawie art. 140 Kpa - organu odwoławczego, jakiego funkcję spełnia Okręgowa Komisja Lekarska. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wynikający z art. 107 Kpa, wiąże się także z wyrażoną w art. 11 Kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają jak w niniejszej sprawie możliwość podjęcia przez stronę służby publicznej i nauki oraz z wyrażonym w art. 8 Kpa nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Zaufania tego niewątpliwie nie pogłębia bowiem pobieżne, lakoniczne i nie odnoszące się do całokształtu zebranego materiału dowodowego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Sposób uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stanowi nadto oczywiste naruszenie art. 77 § 1 Kpa, nakazującego organowi administracji nie tylko zebranie, ale i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czyli niepomijający jakichkolwiek istotnych okoliczności sprawy. Ponadto Sąd stwierdza, że argumenty przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę mogłyby mieć znaczenie, o ile znalazłyby się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż organ administracji winien wydać je po rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego zewnętrznym wyrazem winno być odniesienie się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do treści wszystkich środków dowodowych i wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów merytorycznych odnośnie prawidłowości ustaleń, dotyczących stanu jej zdrowia i wpływu tegoż stanu na zdolność do służby w Policji. Ponadto organ zobowiązany jest do dokonania analizy sprawy z uwzględnieniem faktu, że w Państwowej Straży Pożarnej można pełnić służbę i uczyć się, ale można uczyć się bez jej pełnienia. Brak uzasadnienia wydanego przez organ administracji publicznej orzeczenia nadaje mu cechę rozstrzygnięcia arbitralnego i uniemożliwia jego kontrolę przez Sąd, sprawowanej zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 powołanej powyżej ustawy orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej powyżej ustawy.