VII SA/Wa 1713/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie wykonania nałożonego obowiązku skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. znak: (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) nr (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r., znak: (...), stwierdzającej wykonanie obowiązku przez (...) nałożonego decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2012 r. polegającego na przedstawieniu dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej, zlokalizowanych na terenie działki o nr ew. (...) w miejscowości (...), gmina (...) - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Pismem z dnia (...) lutego 2011 r. (...) wniósł do Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) o wydanie następcy prawnemu (...) nakazu usunięcia naniesień na działce nr ew. (...) w (...) gmina (...) "w postaci trafostacji i linii energetycznej umieszczonych na podstawie nieważnego aktu administracyjnego". Organ ustalił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w (...) z dnia (...) grudnia 1996 r. znak: (...) zostało udzielone Zakładowi Energetycznemu w (...) pozwolenie na budowę linii energetycznej w (...). Następnie decyzją z dnia (...) sierpnia 2010 r. znak: (...) Wojewoda (...) stwierdził nieważność powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. (...). Po rozpatrzeniu odwołania następcy prawnego Zakładu Energetycznego w (...) od w/w decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r. znak: (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W świetle ww. okoliczności sprawy, postanowieniem Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) odmówił (...) wszczęcia postępowania w sprawie nakazania następcy prawnemu inwestora (...) rozbiórki naniesień na działce nr ewid. (...) w (...) w postaci trafostacji i linii energetycznej, wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dnia (...) grudnia 1996 r. Postanowieniem nr (...) z dnia (...) czerwca 2012 r., znak: (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości w/w postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie i wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W toku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia (...) czerwca 2012 r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek (...) postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia naniesień w postaci trafostacji i linii energetycznej, zlokalizowanych na działce o nr ew. (...) w miejscowości (...), gmina (...), stanowiącej własność wnioskodawcy. Następnie, decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2012 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na (...) obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej przedmiotowej inwestycji. W dniu (...) sierpnia 2012 r. przedłożono w organie pierwszej instancji powyższą dokumentację. Decyzją nr (...) z dnia (...) września 2012 r. organ powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr (...)z dnia (...) lipca 2012 r. i odmówił wydania decyzji nakazującej (...) rozbiórkę naniesień w postaci trafostacji i linii energetycznej, zlokalizowanych na terenie w/w nieruchomości. W wyniku rozpoznania odwołania (...) decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2012 r., znak: (...),(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i orzekł o stwierdzeniu wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją organu pierwszej instancji nr (...) z dnia (...) lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...), uchylił decyzję (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organ nadzoru budowlanego, rozważając możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, powinien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym również prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, przy piśmie z dnia (...) grudnia 2013 r. pełnomocnik (...) przedłożył odpis zwykły z księgi wieczystej (...) zawierający wpis o ustanowieniu na w/w działce służebności przesyłu na rzecz (...). Postanowieniem nr (...)r., znak: (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) nałożył na (...) obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej trafostacji oraz linii energetycznej zlokalizowanych na terenie działki nr ew. (...) w miejscowości (...). Przy piśmie z dnia (...) lutego 2014 r. zobowiązany przedłożył egzemplarz ekspertyzy technicznej przedmiotowej inwestycji. Natomiast przy piśmie z dnia (...) marca 2014 r. pełnomocnik (...) przedłożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych nr (...) na stosownym formularzu oraz wydruk KRS spółki. Decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r., znak: (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), stwierdził wykonanie obowiązku przez (...) nałożonego decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2012 r., polegającego na przedstawieniu dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej, zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. (...) w miejscowości (...). W wyniku rozpoznania odwołania (...) zapadła opisana na wstępie decyzja organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie skutkuje tym, że budowa obiektu jest nielegalna od samego początku. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie przesądza o losie samego obiektu objętego tym pozwoleniem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2000 r. sygn. akt IV SA 1814/98). Inwestor wybudował sporną linię energetyczną, gdy legitymował się prawomocnym rozstrzygnięciem organu administracji architektoniczno - budowanej o pozwoleniu na budowę, zatem nie można zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej. Organ drugiej instancji stwierdził, że jest związany, na podstawie art. 153 p.p.s.a - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/13. Sąd, w jego uzasadnieniu wskazał, że nie było zasadne nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej, bowiem nie wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak taka decyzja została wydana w toku niniejszego postępowania. W oparciu o nią zostały złożone stosowne dokumenty, które zostały uzupełnione przedłożoną przez zobowiązanego stosowną ekspertyzą techniczną spornej inwestycji. Decyzja organu pierwszej instancji, wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również wskazuje kierunek trybu prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie. Zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że sporna inwestycja została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, dobór elementów linii oraz stacji transformatorowej jest zgodny z wymogami przepisów i norm obowiązujących w czasie budowy. Ponadto Sąd w wyroku również stwierdził "(...) brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym." Uznał, że z treści ekspertyzy technicznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że przewody elektroenergetyczne, stacja transformatorowa wraz z zainstalowanym osprzętem, oddziaływanie linii (...) oraz transformatora oraz urządzenia linii i stacji transformatorowej nie budzą zastrzeżeń co do swojego stanu technicznego i pozwalają na dalszą normalną eksploatację. Organ podkreślił, że na dzień rozpatrywania sprawy spółka (...) posiada prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, tj. służebność przesyłu. Powyższe prawo zostało ustanowione postanowieniem Sądu Rejonowego w (...), Wydział I Cywilny z dnia (...) listopada 2010 r., sygn. akt (...). Z postanowienia wynika, że ustanowione prawo przesyłu polega na prawie do korzystania z nieruchomości obciążanej (nieruchomość skarżącego) w zakresie lokalizacji posadowionych w granicach nieruchomości skarżącego urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznej stacji transformatorowej (...) zamontowanej na słupie osadzonym w gruncie zachodnio-północnego narożnika działki nr (...) i biegnącego w przestrzeni nad powierzchnią gruntu wzdłuż zachodniej granicy tej działki odcinka napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia oraz wejście i wjazd przez odpowiednie osoby w celu niezbędnym do wykonywania czynności technicznych związanych z eksploatacją, konserwacją, remontami i przebudową tych inwestycji. Organ drugiej instancji wskazał, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę w/w inwestycji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działki skarżącego, to w obecnym stanie faktycznym sprawy uznał, że powyższe prawo zostało zastąpione ograniczonym prawem rzeczowym jakim jest służebność przesyłu. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ustanowienie służebności przesyłu (ograniczonego prawa rzeczowego) mieści się w tej definicji, zatem na dzień wydawania niniejszego rozstrzygnięcia spółka (...) posiada prawdo do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane. Inwestor spornej inwestycji nie posiadał takiego prawa w dacie jej budowy, ale jego następca prawny spółka (...) uzyskała prawo do dysponowania nieruchomością skarżącego na cele budowlane (służebność przesyłu). (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 380/12, w którym Sąd stwierdził, że: "(...) inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada może je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim może dojść do porozumienia z pozostałymi właścicielami nieruchomości i zawrzeć z nimi odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Jeżeli mimo tego inwestor nie uzyska prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do (jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10) nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego." Zdaniem (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy zasadne było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku kończy postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, czyniąc tym samym zadość powinności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nałożony na (...) obowiązek został wykonany, a organ powiatowy, po analizie dostarczonej dokumentacji powykonawczej, ekspertyzy technicznej oraz oświadczenia w przedmiocie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz uwzględniając zalecenia zawarte w wyroku wydanym w niniejszej sprawie stwierdził, że roboty budowlane związane z budową linii energetycznej oraz trafostacji na terenie omawianej inwestycji zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym oraz, że stan techniczny przedmiotowej inwestycji nie budzi zastrzeżeń. Ponadto, organ drugiej instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie, które zapadło w sprawie stanowi odpowiedź na wniosek skarżącego dotyczący usunięcia przedmiotowej linii energetycznej i trafostacji z działki stanowiącej jego własność. Brak jest podstaw do jednoczesnego orzeczenia wykonania obowiązku, do czego zobowiązuje ustawodawca i do odmowy nakazu rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł (...) domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) błędne przyjęcie, iż (...) wykonał obowiązek nałożony decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2012 r., w tym wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkuje naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., skoro prawo to opiera się jedynie na służebności przesyłu ustanowionej dopiero w 2010 r. Tymczasem w momencie wydania pozwolenia na budowę i zrealizowania inwestycji inwestor nie miał żadnego prawa do dysponowania nieruchomością, co stanowiło rażące naruszenie przepisów prawa w kontekście wówczas obowiązujących regulacji; 2) naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego rozważenia przez organ drugiej instancji zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r. nr (...) i jedynie wskazanie, iż zarzuty są bezzasadne i nie mogą zostać uwzględnione. W uzasadnieniu skargi podniósł, że inwestycja została zrealizowana bez zgody właściciela działki i dopiero po 14 latach inwestor uzyskał prawo do korzystania z nieruchomości w formie służebności, co nadto wymagało postępowania sądowego. Tym samym organ drugiej instancji nie przeprowadził wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, czym postąpił wbrew obowiązkowi prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą praworządności oraz nie zastosował się do oceny prawnej i zaleceń sformułowanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 258/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Wbrew zarzutom skargi organy zastosowały się do wytycznych zawartych w ww. wyroku tutejszego Sądu - uchylającego ich wcześniejsze rozstrzygnięcia. Jak stanowi przepis art. 153 p.p.s.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że organ administracji państwowej, oraz sąd administracyjny rozpoznając sprawę ponownie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu, a zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu poglądowi w pełnym zakresie. Bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także - po wzruszeniu wyroku w przewidzianym do tego trybie. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi. W tym kontekście szczególnego podkreślenia wymaga to, że dla rozpoznania niniejszej sprawy wiążąca jest ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2013 r., w sprawie o sygnaturze akt VII SA/Wa 258/13. W uzasadnieniu ww. wyroku, Sąd jednoznacznie wskazał, na zasadność rozpoznania sprawy w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, opowiedział się za potrzebą zbadania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdził, że ta okoliczność z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77, k.p.a. nie została ustalona. Sąd stwierdza, że powyższe wytyczne zostały zrealizowane w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Sąd podziela ustalenia organów – inwestycja podlegała badaniu w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, tak w świetle wyroku ww. jak i w myśl ogólnej zasady - stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę nie skutkuje uznaniem inwestora za działającego w warunkach samowoli budowlanej. Kluczowe dla orzeczenia jakie mogło zapaść w ww. trybie było zbadanie, czy inwestor legitymuje się prawem dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Nie ulega żadnej wątpliwości, że następca prawny inwestora, obecny właściciel inwestycji to prawo wykazał. Ustalenia organu w tym zakresie Sąd w pełni podziela. Wbrew zarzutom skarżącego, nie chodzi o spełnienie ww. przesłanki w dacie wydawania decyzji pozwolenia na budowę, ale w dacie w której badana jest możliwość legalizacji inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy, wobec ustalenia, w szczególności prawa dysponowania nieruchomością na cele inwestycji możliwe i konieczne zarazem było orzeczenie zawarte w sentencji decyzji organu pierwszej instancji oparte na przepisie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.