I OSK 2154/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 155/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 155/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: M. K., wnioskiem z 11 lipca 2008 r., wystąpiła o zwrot gruntu przylegającego do posesji przy ul. S. o pow. [...] m2 w K. Pismami z dnia [...] sierpnia 2009 r. do postępowania przyłączyli się T. K. oraz K. K. Starosta Krakowski, decyzją z [...] stycznia 2014 r., znak [...], orzekł o nieodpłatnym zwrocie działki nr [...] o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...]), położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna Ś., miasto K., objętej księgą wieczystą nr [...], w granicach części działki nr [...] obręb [...] O., na rzecz wnioskodawców M. K. w 4/6 części, T. K. i K. K. po 1/6 części. W uzasadnieniu wskazał: Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z [...] października 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego Olsza Stara i jego podziału na działki budowlane, przejęta została z mocy prawa z dniem 1 marca 1976 r. na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] o pow. [...] m2 poł. w obr. [...] O. Według danych rejestru podziału pod budownictwo jednorodzinne os. Olsza Stara, wpisanego do ewidencji w składnicy geodezyjnej 12 lutego 1976 r. pod nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 obr. [...] O., stanowiąca współwłasność M. K. oraz A. K. po ½ części, została włączona do terenu budownictwa z przeznaczeniem [...] m2 pod budownictwo i [...] m2 pod drogę, a część działki przeznaczona pod drogę weszła w skład nowopowstałej działki nr [...] obr. [...] O. Spadek po zmarłej 11 stycznia 1980 r. A. K. nabyli, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] listopada 1994 r. sygn. akt [...], mąż A.K. oraz dzieci: T. K., K. K. i M. K. – po 1/4 części każdy, natomiast po zmarłym 16 grudnia 1983 r. A. K. nabyli, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] października 1996 r. sygn. akt [...], T. K., K. K. i M. K. po 1/3 części każdy. Dzielnicowy Zarząd Gospodarki Terenami Śródmieście w Krakowie decyzją z [...] czerwca 1977 r., znak [...], stwierdził, że działka nr [...] o pow. [...] m2 poł. w b. gm. kat. O.S. jest własnością M. K., zaś decyzją z [...] czerwca 1977 r., znak [...], nadał prawo własności działek: nr [...] pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 poł. w b. gm. kat. O.S. T. K. Z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż planem podziału nieruchomości położonych na obszarze os. O.S. wyznaczonym na cele budownictwa jednorodzinnego zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] października 1975 r. – w granice działki nr [...] obr. [...] O. weszły części nowopowstałych działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym (KERG [...]) działka nr [...] obr. [...] O. utworzyła działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. Z odpisu z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Ś., m. K., jest Gmina Kraków. Osobami obecnie uprawnionymi do domagania się zwrotu części działki nr [...], wchodzącej poprzednio w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] O., są M. K., T. K. oraz K. K., którzy skorzystali z przysługującego im uprawnienia. Nabycie (wywłaszczenie) na rzecz Skarbu Państwa prawa własności tej nieruchomości nastąpiło na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] października 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego O. S. i jego podziału na działki budowlane, podjętego na podstawie art. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., wymienionej w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działka nr [...] wydzielona została pod drogę, zaś w okresie dziesięciu lat od daty wywłaszczenia na nieruchomości nie powstała droga mająca stanowić przedłużenie ul. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. znak [...], Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając pogląd organu I instancji, iż na nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z działki nr [...]) faktycznie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach ustawowych, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel jej wywłaszczenia. Zdaniem organu realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego, czego w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, a aktualny sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości oraz stan faktyczny ustalony w czasie oględzin świadczą wyraźnie o tym, iż po wywłaszczeniu nie podjęto na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości działań w celu określonego jako budowa ulicy. Wysypanie działki żwirem, które zostało dokonane przez mieszkańców, czego dowodem są zeznania świadków, nie wskazuje na to, iż cel wywłaszczenia rozumiany jako zapewnienie działkom dostępu do drogi publicznej został zrealizowany na tej nieruchomości. Rozpoznając skargę Miasta Kraków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał: Zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy podlega nieruchomość zbędna na cel wywłaszczenia, a zbędność wykazana jest poprzez spełnienie przesłanek ustawowych zawartych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle przesłanek tego przepisu pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi zostać poprzedzone ustaleniem, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona oraz dokonaniem identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terenie, a także ustaleniem sposobu jej zagospodarowania oraz dokonaniem oceny, czy wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Artykuł 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, regulujące instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach został prawidłowo zastosowany przez organy, bowiem wywłaszczenie nastąpiło mocą zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z [...] października 1975 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego O. S. i jego podziału na działki budowlane, podjętym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Aktem tym przejęta została z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] o pow. [...] m2 poł. w obr. [...] O., a przejęcie nastąpiło z mocy prawa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie zarządzenia, tj. z dniem 1 marca 1976 r. Według danych zawartych w rejestrze podziału pod budownictwo jednorodzinne os. O. S. wpisanych do ewidencji w składnicy geodezyjnej [...] lutego 1976 r. pod nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 obr. [...] O., stanowiąca współwłasność M. K. oraz A. K. po ½ części, została włączona do terenu budownictwa z następującym przeznaczeniem [...] m2 pod budownictwo i [...] m2 pod drogę, a część działki przeznaczona pod drogę weszła w skład nowopowstałej działki nr [...] obr. [...] O. Droga obejmuje jezdnię wraz z chodnikami i w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że pas zieleni wraz z wąskim (zbudowanym przez mieszkańców) chodnikiem, o różnej szerokości w zależności od odcinka, stanowi drogę w rozumieniu celu wywłaszczenia wziąwszy pod uwagę definicję drogi określonej ustawą o drogach publicznych. Z prawidłowych ustaleń organów wynika, że teren stanowiący działkę nr [...], usytuowany na końcu ślepego odcinka ul. S., stanowiący wąski chodnik i niezagospodarowany obszar porośnięty roślinnością, a częściowo wysypany żwirem, w terenie zabudowy głównie jednorodzinnej, na którym nie są usytuowane żadne urządzenia i obiekty drogowe, ani nie jest w żaden sposób przeznaczony do prowadzenia ruchu drogowego, nie może stanowić drogi w rozumieniu jej definicji, co oznacza, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy, tj. art. 151 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] pod względem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym tej decyzji, mimo że organ II instancji naruszył art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę zebranego materiału dowodowego, tj. zgromadzanych w aktach stanowisk Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, zarządzenia Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście, jak również opracowanego na potrzeby parcelacji operatu podziału nr [...], co doprowadziło do błędnego ustalenia celu wywłaszczenia działki nr [...] obr. [...] O., której odpowiada działka nr [...] obr. [...] Ś.; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie przy braku spełnienie przesłanki warunkującej zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. zbędności dla realizacji celu wywłaszczenia. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. K. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył przepisów, wskazanych w jej podstawach. Artykuł 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami, którego niewłaściwe zastosowanie zarzuciło Miasto Kraków, stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przez zbędność na cel wywłaszczenia art. 137 ust. 1 rozumie sytuację, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego aktu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W niniejszej sprawie przepisy te mogły być zastosowane, gdyż z mocy art. 216 ust. 1 stosuje się je odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Z akt wynika, że nieruchomość, o zwrot której ubiegała się M.K. (wniosek z [...] lipca 2008 r.), a do którego przyłączyli się T. K. oraz M. K. (wnioski z [...] sierpnia 2009 r.), została przejęta na podstawie ww. ustawy Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z [...] października 1975 r. i włączona do budownictwa z następującym przeznaczeniem – [...] m2 pod budownictwo i [...] m2 pod drogę. W postępowaniu zatem o zwrot nieruchomości organy były obowiązane ustalić cel wywłaszczenia i jego realizację, bądź nie w przedziałach czasowych, wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem wywłaszczenia było wykonanie drogi, jak wynika z ww. Zarządzenia, i aby można było mówić o realizacji tego celu musiałby powstać obiekt spełniający definicję drogi. Takim obiektem musiałby być grunt wydzielony liniami granicznymi, na którym byłaby zlokalizowana budowla wraz z obiektami inżynierskimi, urządzeniami, instalacjami, przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego. Taki obiekt musiałby być wykonany w okresie 10 lat od wejścia w życie ww. Zarządzenia lub przynajmniej w ciągu 7 lat od tej daty rozpoczęte prace związane z realizacją tego celu. W postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami dotyczącymi postępowania dowodowego, organ I instancji w sposób wnikliwy i kompletny zgromadził materiał dowodowy – wizja, rozprawa administracyjna, zeznania świadków, wyjaśnienia wnioskodawców, dokumentacja geodezyjna, itp. Wynika z niego wprost, iż na nieruchomości nie został zrealizowany cel, jakim była budowa drogi. Nie został zrealizowany ani w dacie złożenia wniosku o zwrot, ani w dacie orzekania. Postępowanie administracyjne powinno być tak prowadzone, aby w razie poddania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku tego postępowania, nie było wątpliwości, która ze stron procesu administracyjnego ma rację. Innymi słowy z materiału dowodowego musi wynikać bezsprzecznie, że decyzja ma w nim pełne oparcie. W niniejszej sprawie tak właśnie jest. Przesłanki z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały wykazane w sposób niebudzący wątpliwości. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.