VI SA/Wa 1996/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej organem) postanowieniem z [...] marca 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia R. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (zwanej dalej stroną/spółką/skarżącą) od postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącej o dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wydaniu wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W dniu [...] października 2013 r. skarżąca wystąpiła do Biura ds. Transportu Międzynarodowego Głównego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem o wymianę pojazdu samochodowego zgłoszonego do licencji na pojazd o nr rej. [...]. Organ w dokumencie potwierdzenia złożenia zgłoszenia wskazał, że wniosek jest niekompletny i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi spółka wezwała organ do usunięcia naruszeń prawa na podstawie art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), podtrzymała dotychczasowe żądanie, wzywając jednocześnie organ do wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy dokonania czynności materialnotechnicznej polegającej na wpisie w licencji nowego pojazdu o nr rej. [...]. Spółka nie uzupełniła w wymaganym terminie braków formalnych wniosku. W związku z żądaniem strony dotyczącym wydania decyzji administracyjnej w razie odmowy dokonania zgłoszenia nowego pojazdu do licencji organ I instancji postanowieniem z [...] listopada 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W zażaleniu spółka zarzuciła organowi naruszenie art. 61a § 1 oraz art. 64 § 1 k.p.a. poprzez ich niezasadne zastosowanie w sprawie. Wskazała, że organ błędnie uznał, iż niezarejestrowanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu o nr rej. [...] stanowi brak formalny uniemożliwiający wszczęcie postępowania administracyjnego a nie przesłankę do merytorycznej oceny wniosku. Zdaniem strony organ nie wskazał konkretnego przepisu stanowiącego podstawę prawną wymogu przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentu potwierdzającego zarejestrowanie pojazdu na terenie RP. Ponadto, zarzuciła organowi naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Na powyższej podstawie wnioskodawca wnosił o uchylenie postanowienia, wszczęcie postępowania i rozstrzygnięcie sprawy. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ stwierdził, że w przypadku zgłoszenia pojazdu do licencji oraz wydania dodatkowego wypisu z licencji ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje procedury wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, gdyż wydanie dodatkowego wypisu z licencji jest czynnością materialnotechniczną. Wydanie decyzji administracyjnej jako władczego rozstrzygnięcia w sprawie możliwe jest jedynie w sytuacji gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Zgłoszenie pojazdów (wymiana/nowe pojazdy) do licencji wspólnotowej oraz wydanie wypisów z licencji jest czynnością materialnotechniczną nie wymaga wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym wydania orzeczenia w formie decyzji administracyjnej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie: 1. art. 64 oraz 61a k.p.a. poprzez ich zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, iż a. czynność materialnotechniczna polegająca na przyjęciu zgłoszenia pojazdu do wykonywania nim międzynarodowego transportu drogowego rzeczy i wydanie na niego wypisu z licencji (lub przypisaniu do niego wypisu z licencji dotychczas przypisanego do innego pojazdu - tzw. "wymiana pojazdu") nie jest dokonywana wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego czynnością materialnotechniczną lub w przypadku odmowy jej dokonania decyzją odmawiającą jej dokonania; b. wymogiem ustalonym w przepisach prawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania czynności materialnotechnicznej polegającej na wydaniu wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego drogowego przewozu rzeczy, jest załączenie do wniosku dowodu zarejestrowania pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 2. art. 107 § 3 k.p.a, poprzez niewskazane podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa uzasadniających stanowisko organu, iż wymogiem ustalonym w przepisach prawa do wszczęcia postępowania w sprawie dokonania czynności materialnotechnicznej polegającej na wydaniu wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego drogowego przewozu rzeczy, jest załączenie do wniosku dowodu zarejestrowania pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 3. art. 9 k.p.a. w zwi. z art.13 § 3 p.p.s.a. w zw. z § 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego poprzez błędne pouczenie, iż skargę należy wnieść do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podczas gdy właściwość ta jest zastrzeżona wyłącznie dla spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92a ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej u.t.d.) Wskazała, że organ niezasadnie wzywał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez przerejestrowanie zgłaszanego pojazdu na terytorium RP lub zgłoszenie innego pojazdu zarejestrowanego na terytorium RP wskazując jednocześnie, iż niespełnienie tego żądania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Podniosła, że sama treść uzasadnienia postanowienia stoi w sprzeczności z czynnościami podejmowanymi przez organ przed jego wydaniem (oraz wydaniem postanowienia go poprzedzającego) - organ uzasadnił, iż postępowania nie wszczęto prawidłowo, ponieważ załatwienie przedmiotowej sprawy przez organ (zgłoszenie pojazdu do wykonywania nim międzynarodowego transportu drogowego rzeczy i wydanie na niego wypisu z licencji lub przypisaniu do niego wypisu z licencji dotychczas przypisanego do innego pojazdu) nie jest dokonywane wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (druga część uzasadnienia). Skarżąca wskazała, że nie przeszkodziło to organowi wzywać wcześniej stronę - w trybie art. 64 § 2 k.p.a, do uzupełnienia wniosku pod rygorem odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, co zresztą sam wskazuje w początkowej części uzasadnienia postanowienia. W rezultacie zdaniem strony z treści uzasadnienia nie sposób jednoznacznie ustalić, czy organ stoi na stanowisku: 1. iż czynność materialnotechniczna polegająca na przyjęciu zgłoszenia pojazdu do wykonywania nim międzynarodowego transportu drogowego rzeczy i wydanie na niego wypisu z licencji (lub przypisaniu do niego wypisu z licencji dotychczas przypisanego do innego pojazdu tzw. "wymiana pojazdu") nie jest dokonywana wskutek wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego czynnością materialnotechniczną lub w przypadku odmowy jej dokonania decyzją odmawiającą jej dokonania czy też 2. że wymogiem ustalonym w przepisach prawa do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dokonania czynności materialnotechnicznej polegającej na wydaniu wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego drogowego przewozu rzeczy, jest załączenie do wniosku dowodu zarejestrowania pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazała, że żądanie organu, było ukierunkowane na merytoryczne rozpoznanie sprawy, a takie zaś nie jest celem procedury przewidzianej w art. 64 § 2 k.p.a., która ma na celu wyłącznie usunięcie braków formalnych podania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, wskazanie organowi którego działania dotyczy skarga, iż należy wszcząć postępowanie administracyjne z wniosku skarżącej o dokonanie czynności materialnotechnicznej polegającej na wydaniu wypisu z licencji na wykonywanie międzynarodowego drogowego przewozu rzeczy i zakończyć je poprzez dokonanie żądanej czynności lub wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej jej dokonania W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2014 r. utrzymujące w mocy postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w związku z brakiem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony. Wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wymianę pojazdu samochodowego zgłoszonego do licencji na pojazd o nr rej. [...] (pojazd niezarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Organ wskazał, że wniosek jest niekompletny i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem Sądu organ słusznie zażądał od wnioskodawcy przedłożenia wraz z wnioskiem dokumentu potwierdzającego zarejestrowanie pojazdu na terenie RP. Wobec treści przepisu art. 5c u.t.d. licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i 2, udziela się przedsiębiorcy, jeżeli m.in.: posiada on tytuł prawny do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym są wypełnione jeżeli stacje kontroli pojazdów potwierdzą możliwość poruszania się pojazdem po drogach publicznych. Potwierdzeniem takim jest wpis w dokumencie urzędowym – dowodzie rejestracyjnym. W tym stanie rzeczy wydanie wypisu z licencji wspólnotowej możliwe będzie w przypadku zarejestrowania pojazdu w kraju, zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kierując do skarżącej wezwanie organ wskazał, że wydanie wypisu z licencji wspólnotowej możliwe będzie w przypadku zarejestrowania pojazdu w kraju. Wobec nie wypełnienia przez skarżącą wezwania organu, zasadnie zostało wydane zaskarżone postanowienie. W przypadku zgłoszenia pojazdu do licencji oraz wydania dodatkowego wypisu z licencji ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje procedury wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, gdyż wydanie dodatkowego wypisu z licencji jest czynnością materialnotechniczną. Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1. żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2. żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem przyczyn, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. W ocenie Sądu organ słusznie uznaje, że brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, jako że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje takiej procedury w przypadku zgłoszenia pojazdu do licencji. Wobec tego, że celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (czyli decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną, takich jak sformułowanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i podjęcia rozstrzygnięcia w odniesieniu do takiego działania organu administracji publicznej, które nie jest wykonywane w formie decyzji administracyjnej. Mieści się to w zakresie działania administracji publicznej, np. takie działanie jak w tej sprawie, realizowane poprzez wykonanie czynności materialnotechnicznej (przyczyna odmowy eliminująca konsekwencję w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Należy podzielić stanowisko, że żaden przepis prawa materialnego nie przewiduje aby czynność wydania (bądź odmowy wydania) wypisu z licencji wymagała formy decyzji administracyjnej. W tym kontekście, ewentualne odmówienie wydania wypisu w formie decyzji administracyjnej oznaczałoby jej wydanie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Organ słusznie wskazuje, że zastosowanie trybu określonego przepisem art. 64 § 2 k.p.a. w żadnym wypadku nie wyklucza podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a k.p.a. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zarzucane naruszenia prawa nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu organy administracji, rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.