I OSK 1682/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 398/12 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 398/12 oddalił skargę T.B. (dalej powoływany jako "skarżący") na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 26 maja 2011 r. skarżący zwrócił się do Starosty Miechowskiego z wnioskiem o uregulowanie stanu posiadania gruntów "[...]" oraz "[...]", obecnie stanowiących działki ewidencyjne położone w obrębie W., gmina G., o numerach: 90/1, 90/2, 91, 92, 93, 94, 95/1, 95/2, 96, 97, 98, 99/1, 99/2, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107/1, 107/2, 108, 109, 110, 111/1, 111/2, 112/2, 112/3, 112/4, 113, 114, 115, 116, 181/1, 181/2, 182, 183, 184/1, 184/2, 185, 186, 187, 188, 189, 190, 191, 192, 193, 194, 195, 196, 197, 198, 199/1, 199/2, 266, 200, 201, 202, 265, 267, 268, 269, 270, 271, 272, 273/3, 273/5, 273/6, 273/8, 559, 568, 570, 573, 558, 560, 273/7, 276, 274, 275, 277, 278, 279, 601, 602, 395, 397, 396, 552, 118 część, 280 część, 368/1, 368/2, 368/3, 394, 597 oraz w obrębie Z., jednostka ewidencyjna G., o numerach 133, 138 część, 140, 139, 142, 141, 169, 170, 167, 168, 125 część, 144 część, 145 część, 146 część, 137 część, 126 część, 124 część, 123 część, 122 część, 121 część, 173/2, 178, 179 – zgodnie z wydaną ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], jego zdaniem podlegającą wykonaniu. Starosta Miechowski decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] odmówił wprowadzenia żądanych zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Wojewody Małopolskiego orzekająca o niepodleganiu nieruchomości pod reformę rolną może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania sądowego w przedmiocie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Nie może natomiast stanowić samoistnej podstawy do zmiany danych ewidencyjnych. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] 2011 r. w części odnoszącej się do A.B., T.T., Gminy G. oraz Parafii Rzymsko-Katolickiej w W. i w tej części umorzył postępowanie I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. Mając na uwadze całość zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że nieruchomości wchodzące w skład majątku "[...]" i "[...]" stanowiły własność A.R. Na podstawie zaświadczenia wydanego przez Wojewódzki Urząd Ziemski w Krakowie z dnia [...] lipca 1946 r. znak: [...] w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) stwierdzono, że wymieniony majątek staje się własnością Skarbu Państwa. Organ podał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził, że nieruchomość "[...]" nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdził, że część nieruchomości ziemskiej "[...]" - oznaczona aktualnie jako działki ew. nr 112/3, 112/4, 558, 395, 397, 396, 552, 118 część, 280 część, 368/1, 368/2, 368/3, 394, 597 - położona w W., również nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe decyzje skarżący wskazał jako podstawę ujawnienia prawa własności, jednak decyzje te, w ocenie organu odwoławczego, wprawdzie posiadają przymiot ostateczności, ale nie należą do kategorii decyzji administracyjnych wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Nie są to bowiem decyzje, które wywołują bezpośredni skutek prawnorzeczowy, a w związku z tym nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków praw właścicielskich na rzecz spadkobierców A. R. w miejsce osób, które dotychczas figurują w ewidencji gruntów i budynków na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych bądź innych decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy uznał ponadto, że decyzja organu I instancji odmawiająca dokonania w operacie ewidencyjnym zmian była w pełni zasadna i należało ją w tym zakresie utrzymać w mocy. W ocenie organu odwoławczego błędne natomiast było skierowanie decyzji i prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem A. B., T.T>, Gminy G. oraz Parafii Rzymsko-Katolickiej w W., albowiem w tym zakresie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć. Przedmiot mniejszego postępowania został bowiem zakreślony wnioskiem skarżącego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji, zarzucając naruszenie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną interpretację. Skarżący podał, że z powołanego przepisu wynika, iż prawa podmiotowe właścicielskie do gruntów objętych ewidencją, a także wynikające z użytkowania wieczystego, zarządu lub trwałego zarządu nieruchomościami, użytkowania gruntów państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych oraz dzierżawy zgłoszonej do ewidencji, podlegają uwidocznieniu w ewidencji wyłącznie na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając powyższą skargę wskazał na odrębność materii regulowanej ustawą z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) od tej, której dotyczy ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Nie można tracić z pola widzenia tego, że wymienione wyżej ustawy regulują kwestie związane z nieruchomościami w zależności od celu, któremu mają służyć. Ta pierwsza dotyczy materii ksiąg wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, natomiast druga reguluje sprawy dotyczące m.in. ewidencji gruntów i budynków (art. 1 ust. 1 pkt 3), czy rozgraniczania nieruchomości (art. 1 ust. 1 pkt 5). Wobec powyższego w ocenie Sądu, nie można tracić z pola widzenia, że rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w treści którego skarżący upatruje podstawę prawną swego wniosku, zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc nie jest aktem samodzielnym, ale aktem wykonawczym do tej ustawy, realizującym jej zadania i cele. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1251/09 (LEX nr 594994) stwierdzające, że: "Rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny." Zdaniem Sądu I instancji, skarżący błędnie upatruje możliwości objęcia we władanie właścicielskie wymienionych w decyzji nieruchomości, nie zważając na to, że prawo własności do tych nieruchomości przysługuje innym osobom fizycznym i prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. W tej sytuacji, mają rację organy administracyjne odmawiając skarżącemu wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących zmiany osoby właściciela nieruchomości na podstawie wspomnianej decyzji ustalającej, że w przeszłości nieruchomości te nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a konsekwencji niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów budynków, poprzez przyjęcie, że decyzja deklaratoryjna nie jest decyzją w rozumieniu tego przepisu, wskutek czego niezasadnie odmówiono jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stoi w sprzeczności z jasnym i niebudzącym wątpliwości brzmieniem przepisu, poprzez zrekonstruowanie dodatkowej, niewystępującej w tekście prawnym przesłanki. Taka wykładnia stanowi rażący przejaw prawotwórstwa sądowego, korygującego prawodawcę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 . – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa")). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w świetle § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków deklaratoryjna decyzja stwierdzająca, że określone działki nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do treści § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 (tj. właścicieli nieruchomości) i § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, dzierżawców), do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów nie można również dokonywać oceny aktów, orzeczeń i czynności prawnych wymienionych w cytowanym wyżej § 12 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, uzależniać zmian w ewidencji od dokonania takiej oceny ani rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji, takich jak akty notarialne, akty własności ziemi, prawomocne orzeczenia sądowe, ostateczne decyzje administracyjne (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2003 r. sygn. akt II SA 1907/01, LEX nr 156364; z dnia 23 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA 1283/97, LEX nr 41273). Ewidencja gruntów ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1999 r. sygn. akt II SA 17/99, LEX nr 46214). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego błędną wykładnię jest nietrafny. Ma rację Sąd I instancji, że powołane decyzje Wojewody Małopolskiego o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie rozstrzygają o tym, komu przysługuje prawo własności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ostateczna decyzja administracyjna tylko wtedy stanowi podstawę w rozumieniu wymienionego przepisu do uwidocznienia zmian w zakresie prawa własności, gdy wprost przyznaje takie prawo określonej osobie. Organy ewidencyjne rejestrują tylko stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu. Organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji gruntów i budynków tylko takie prawo do nieruchomości, które jednoznacznie, w sposób niewątpliwy, wynika z dokumentów wskazanych w rozporządzeniu. Tymczasem powołane decyzje Wojewody Małopolskiego nie kształtują, nie stwierdzają i nie ustalają stanu prawnego nieruchomości. Rozstrzygają one wyłącznie o tym, że wymienione w nich działki gruntu nie podlegają pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z decyzji tych może co najwyżej wynikać, że Skarb Państwa utracił prawo własności do wymienionych działek, nie wynika natomiast, że skarżący stał się ich właścicielem. Nie mogły one zatem stanowić podstawy zmian właściciela w ewidencji gruntów i budynków. Wpis taki pozostawałaby w sprzeczności ze stanem prawnym ujawnionym w księgach wieczystych. Jak to celnie wskazał Sąd I instancji nie jest funkcją ewidencji gruntów i budynków zastępowanie instytucji ksiąg wieczystych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.