I SA/Wa 3418/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Jolanta Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] września 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r. nr [...], sprostowanej postanowieniem tego organu z [...] marca 1992 r. nr [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 1991 r., sprostowaną postanowieniem z [...] marca 1992 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe X prawa użytkowania wieczystego gruntów działek nr [...],[...],[...] oraz [...] położonych przy ul. [...] w P., oraz nabycie z ww. datą własności znajdujących się na gruncie budynków. Objęta decyzją uwłaszczeniową działka nr [...] o pow. [...] m2 pochodziła z dawnej parceli nr [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Z. D. i J. M., wywłaszczonej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z [...] sierpnia 1951 r., wydanym w trybie dekretu Rady Ministrów z 7 kwietnia 1948 r. – o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele publiczne w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138). W latach [...] poszczególni następcy prawni dawnych właścicieli (w tym Z. R.) składali wnioski o zwrot tej nieruchomości. W efekcie rozpoznania tych wniosków Prezydent Miasta P. decyzją z [...] lipca 1999 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1999 r nr [...], umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a to z tego względu na to, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r- o gospodarce nieruchomościami (Dz.U Nr 115, poz. 741 ze zm.) przynależne X prawo użytkowania wieczystego gruntu obejmującego ujawniono w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej KW nr [...]. Prawo to zbyto przy tym w 1994 r. na rzecz spółki A sp. z o.o., co również zostało ujawnione w księdze wieczystej. To zaś wedle art. 229 powołanej ustawy oznaczało, że roszenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. Skarga na powyższą decyzję Wojewody [...] została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o.z. w Poznaniu z 9 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1722/99. W tym stanie rzeczy Z. R., pismem z [...] listopada 2012 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r. w części w jakiej potwierdza ona nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...], zarzucając jej, że w tym zakresie wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu tego wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z [...] lipca 2013 r., działając na podstawie art. 61a §1 k.p.a., odmówił wszczęcia postepowania w sprawie w zakresie objętym wnioskiem uznając, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym kreującym jego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.pa., który uprawniałby go skutecznego wystąpienia z żądaniem weryfikacji w trybie postępowania nieważnościowym decyzji Wojewody [...]. Minister zwracał uwagę, że skoro sprawa zwrotu nieruchomości, którą m.in. uwłaszczono przedsiębiorstwo została ostatecznie załatwiona, to następcy prawni dawnego jej właściciela tracą określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo, które im uprzednio przysługiwało. Nie mogą się więc skutecznie powoływać na interes prawny z tego przepisu wynikający. Organ odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r. I OSK 1538/10 Kwestionując stanowisko Ministra, Z. R. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi obrazę art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Wywodził, że jako następca prawny byłych właścicieli nieruchomości, którą uwłaszczono przedsiębiorstwo, ma on interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], gdyż to umożliwi mu wzruszenie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu tej nieruchomości. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju (będąc właściwym po zniesieniu urzędu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) postanowieniem z [...] września 2014 r. utrzymał postanowienie z [...] lipca 2013 r. w mocy, powielając w nim uprzednio przedstawione stanowisko. Odnosząc się natomiast do argumentów strony, Minister wskazywał, że ewentualna możliwość wzruszenia decyzji zwrotowej po wyeliminowaniu decyzji uwłaszczeniowej, wskazuje jedynie na istnienia po stronie następców byłych właścicieli gruntu interesu faktycznego, a nie prawnego. Na postanowienie to, Z.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu obrazę art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że prawomocne umorzenie postępowania o zwrot nieruchomości uniemożliwia przyznanie następom prawnym byłych właścicieli przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości atrybutu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji uwłaszczeniowej, w sytuacji gdy w świetle przepisów k.p.a. stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Mając zaś na względzie, że stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z [...] sierpnia 1991 r. umożliwiłoby mu weryfikację decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wywodził, że wbrew temu co przyjął organ, ma on interes prawny legitymujący go do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty wniósł on o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju do dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest - jak zasadnie podnosi skarżący, choć wywodzi z tego błędne dla oceny swojej sytuacji wnioski - nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądał skarżący dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r., którą organ ów, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r – o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez X prawa użytkowania wieczystego gruntu położonej przy ul. [...] w P. nieruchomości, w skład której wchodziła m.in. działka nr [...], pochodząca z dawnej nieruchomości wywłaszczonej poprzednikom prawnym Z. R. na mocy orzeczenia z 1951 r. W myśl art. 2 ust. 1 zd. drugie powołanej ustawy uwłaszczenie państwowych osób prawnych nie mogło naruszać praw osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ustanowiona tym przepisem gwarancja ochrony praw tych osób oznacza, że uwłaszczenie w niczym nie może ograniczać ich prawa do realizacji w przewidzianych prawem trybach roszczeń zmierzających do odzyskania nieruchomości, jeżeli do nabycia jej przez Skarb Państwa bądź gminę doszło w drodze ekspropriacji (por. uzasadnienie do uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z 15 lutego 1999 r. sygn. akt OPS 15/98, ONSA 1999/3/75; wyrok NSA z 9 maja 2013 r. I OSK 2266/11 Lex nr 1328360). Stąd jeśli byli właściciele nieruchomości (ich następcy prawni) zgłosili swoje roszczenia do gruntu przed zakończeniem postepowania uwłaszczeniowego mają - jako osoby trzecie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej - interes prawny kreujący ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tym postępowaniu. A skoro tak, to legitymują się oni również w takich okolicznościach faktyczno-prawnych tego rodzaju interesem w postępowaniu mającym na celu zweryfikowanie legalności wydanej w tym przedmiocie w trybie zwykłym decyzji, w zakresie w jakim narusza ona ich prawa. Odmiennie jednak przedstawia się ocena ich statusu, w sytuacji gdy wniosek o zwrot nieruchomości złożyli oni po wydaniu decyzji potwierdzającej konwersję przynależnego państwowej osobie prawnej do tej nieruchomości prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego, a przy tym przed zgłoszeniem żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie tej decyzji, wniosek ten został rozpoznany negatywnie. A taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z niespornych ustaleń stanu faktycznego, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia zgłoszone zostało 6 lat po wydaniu przez Wojewodę [...] kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 1991 r. W związku zaś z zaistnieniem przeszkody opisanej w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518) dalej: "u.g.n.", postępowanie nim zainicjowane zostało umorzone ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1999 r. nr [...]. Wniosek natomiast o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] wpłynął do organu 3 grudnia 2012 r. Oznacza to, że w dacie jego zgłoszenia przewidziane w art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości, jako zbędnej na cel wywłaszczenia, skarżącemu nie przysługiwało. Mało tego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zostało ono de facto w ogóle wykreowane. Przywołany wszak w decyzji Wojewody [...] art. 229 u.g.n. stanowi, iż "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje (...)". Skoro zaś, kreujące przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącemu nie przysługuje do nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, ani roszczenie o jej zwrot, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r. się on nie legitymuje. W takich bowiem okolicznościach faktycznych ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej mającej za przedmiot wywłaszczoną w przeszłości nieruchomość, nie wpłynie na ukształtowanie jego sytuacji prawnej w zakresie przysługujących mu do niej praw. Bez znaczenia dla powyższej konstatacji jest przy tym fakt, że to konsekwencje prawne wywołane ww. decyzją doprowadziły do wydania ostatecznej decyzji potwierdzającej, że skarżącemu (i pozostałym spadkobiercom dawnych właścicieli) roszczenia o zwrot nieruchomości z przyczyn opisanych w art. 229 u.g.n. nie przysługują. Istotne bowiem jest jedynie to, że postępowania zwrotowe zostało zakończone decyzją mająca walor ostateczny, która to decyzja w dacie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej pozostawała w obrocie prawnym. Podnoszony natomiast przez skarżącego argument, że po jej wyeliminowaniu będzie mógł podważyć legalność decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 1999 r., a w dalszej kolejności skutecznie ubiegać się o zwrot nieruchomości, może być w tych okolicznościach rozpatrywany jedynie jako zaistnienie po jego stronie interesu faktycznego, a więc takiej sytuacji, w której jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności od organu administracji publicznej. Interes faktyczny, jako niekreujący przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie może zatem prowadzić do skutecznego zainicjowania takiego postępowania. Mając zatem na względzie, że skarżący nie legitymuje się obecnie opartym na normach prawa materialnego interesem prawnym uprawniającym do skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 1991 r., podjęcie przez Ministra Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowienia o odmowie wszczęcia z jego wniosku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji odpowiada prawu. W konsekwencji nie narusza także prawa utrzymujące je w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r., a podniesione w skardze zarzuty wadliwej wykładni art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd nie stwierdził również by w toku prowadzonego postępowania organ centralny uchybił innym normom postępowania administracyjnego. Poczynione przez ten organ ustalenia stanu faktycznego sprawy znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a przyczyny prawne i faktyczne, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia o charakterze procesowym zostały wyjaśnione przez Ministra w sposób spełniający standardy wynikające z ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.