VIII SA/Wa 1058/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako: "SKO w R." lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania I. O. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") od decyzji Wójta Gminy Ch. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz zbiorników na nieczystości na działce nr [...] we wsi [...] gm. Ch. – orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest łączne spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 2012 r., poz. 647 z późn. zm.). W celu określenia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy wyznacza się na kopii mapy zasadniczej granice obszaru analizowanego. W aktach sprawy znajduje się część tekstowa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do zaskarżonej decyzji oraz graficzna, tj. kopia mapy zasadniczej, na której wyznaczono granice obszaru analizowanego, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, który wynosi 61 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma na celu wskazanie, które spośród budynków sąsiednich będą stanowiły, w zakresie funkcji, punkt odniesienia do ustalenia, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej już zabudowy, w zakresie jej funkcji, a zatem czy nie zostanie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa. W części tekstowej analizy, stwierdzono, że w analizowanym obszarze brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźnika kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy podzielił więc stanowisko organu pierwszej instancji, iż z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla przyszłego przedsięwzięcia (nowej zabudowy). Kontynuacja funkcji, o której mowa w omawianym przepisie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Zatem warunek ten będzie spełniony wyłącznie wówczas, gdy któraś z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowana. W przedmiotowej sprawie brak jest zabudowanych działek sąsiednich, co oznacza brak punktu odniesienia przy ustalaniu warunków zabudowy. Organ wskazał, że najbliższa zabudowa oddalona jest o około 0,5 km od działki inwestora. W tej sytuacji odmowa ustalenia warunków zabudowy jest uzasadniona. Odnosząc się do argumentów odwołania organ uznał je za nietrafne wskazując, że wbrew wywodom skarżącej jej działka nr [...] nie spełnia wszystkich warunków przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. O., zarzucając jej: 1) błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadza się z określonym przez organ obszarem analizowanym i wyprowadzonym wnioskiem o niespełnianiu przez jej działkę warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyraża stanowisko, że skoro w rozporządzeniu regulującym warunki i zasady dla nowej zabudowy określono minimalną szerokość jaka jest poddawana analizie, to każdy przypadek należy analizować indywidualnie, a skoro jej działka ma dostęp do drogi publicznej przy której znajdują się budynki mieszkalne, to analiza powinna być przeprowadzona na obszarze z uwzględnieniem działek zabudowanych znajdujących się przy drodze gminnej. W ocenie skarżącej, w jej sprawie wystąpiły przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego, a tą przesłanką jest choćby prawo własności, które nie może być ograniczone przepisami rozporządzenia. Na oparcie swoich twierdzeń skarżąca powołuje się na cytowane w treści skargi orzecznictwo sądowe oraz wykładnię przepisów dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do pojęcia "działki sąsiedniej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm., określana dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko organów orzekających, że w sprawie odnośnie objętej wnioskiem o ustanowienie warunków zabudowy inwestycji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647). Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymienionych w tym przepisie elementów został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 cyt. ustawy, Ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej określanego jako "rozporządzenie" albo "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Rozporządzenie to precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest przeprowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopi mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i § 3 rozporządzenia, punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa, ani rozporządzenie nie zawiera definicji pojęcia działki "sąsiedniej" to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera zdaniem Sądu treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. Wielkość obszaru analizowanego powinna zatem co do zasady, nawiązywać do tych wielkości. Oczywiście skoro są to wielkości minimalne to nie jest wykluczone ich przekroczenie. Niemniej jednak nie może to być przekroczenie dowolne, niczym nieuzasadnione. Przekroczenie to i jego wielkość powinno bowiem być uzasadnione istniejącym wokół działki objętej postępowaniem zagospodarowaniem terenu, jego szczególnymi cechami i istniejącym na obszarze analizowanym ładzie przestrzennym w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Jak wynika z orzecznictwa Sądów, jedynym motywem znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być, tak jak domaga się tego skarżąca, znalezienie na tym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. Sygn. akt II SA/Kr 610/13, LEX nr 1493109). W świetle § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego, odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli organ zdecyduje się na wyznaczenie obszaru większego niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. II OSK 1492/11 LEX nr 1367298). Zdaniem bowiem Sądu zasadność takiego rozszerzenia obszaru analizowanego powinna wynikać w jednoznaczny sposób z analizy zabudowy i zagospodarowania na tym terenie. Oznacza to, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego, jako 3 krotność szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Warunek ten w ocenie Sądu spełnia analiza opracowana w rozpatrywanej sprawie. Obszar analizowany został na niej oznaczony jako 3 krotna szerokość frontu działki inwestycyjnej i wynosi on 184 m z każdej strony działki skarżącej. Okoliczność nierozszerzenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, nie może zatem stanowić podstawy do uznania, że organy naruszyły wskazane przez skarżącą przepisy prawa materialnego i procesowego. Jak sama wskazuje skarżąca, najbliższa zabudowana działka znajduje się dopiero w odległości ok. 0,5 km (dz. Nr [...]) i jak wynika z załącznika graficznego do skargi (k-20 akt sądowych), jest to odległość do najbliższego budynku. Aby działka mogła się znaleźć w obszarze analizowanych, musiałby on objąć jej całą powierzchnię. Objęcie tej, czy innych działek wskazanych przez skarżącą analizą, wymagałoby zatem ustalenia obszaru analizowanej, stanowiącego co najmniej ok. 300 m, co stanowi ok. 15 krotność frontu działki. Na gruncie rozpoznawanej sprawy biorąc pod uwagę ewentualną konieczność tak znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego, nie można czynić zarzutu orzekającym organom, iż tego nie uczyniły. Za dowolnym rozszerzeniem obszaru analizowanego nie może bowiem przemawiać jedynie potrzeba realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu przez właściciela, która podlega przecież ograniczeniom wynikającym z obowiązującego prawa materialnego. Takie działanie godziłoby bowiem w naczelną zasadę zachowania "ładu przestrzennego". Słusznie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu, z punktu widzenia którego, w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków dla przyszłego przedsięwzięcia (nowej zabudowy). Podkreślić przy tym należy, iż aby można było wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być bowiem spełnione łącznie. Przy analizie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy bowiem uwzględnić całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym. Do takich należeć zaś będzie również m.in. wielkość, czy charakter projektowanego obiektu. W zawiązku z powyższym, Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponadto organy orzekające w sprawie dokonały ustaleń w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. Swoją ocenę oparły na przekonywujących podstawach i dały temu wyraz w uzasadnieniu. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.