I SA/Wa 1806/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za budynek stojący na gruncie położonym w W. przy ul. [...] o pow. [...] m kw., pochodzącym z nieruchomości hipotecznej "[...]" rej. hip. [...], działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] oznaczona "[...]" rej. hip. [...], działka nr [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. w dniu 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej ( Dz. U. nr 14, poz. 130 )- na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego W. z kwietnia 2006 r. tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był na imię K. i F. małżonków C., na mocy aktu z dnia [...] marca 1936 r. Aktualnie nieruchomość przy ul. [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] i stanowi własność Miasta W. co do pow. [...] m kw., wchodzącej w skład działki nr [...] (pod ulicą [...]), Skarbu Państwa co do pow. [...] m kw. wchodzącej w skład działki nr [...] (we władaniu Szefostwa Służby Zakwaterowania i Budownictwa Garnizonu [...]). Wnioskiem z dnia 13 października 2005 r. M. W. – następca prawny poprzednich właścicieli wystąpiła o odszkodowanie za dom jednorodzinny, stojący w dniu wejścia w życie dekretu na dawnej działce o pow. [...] m kw. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent W. odmówił M. W., J. Z., H. G. i J. C. odszkodowania za ww budynek. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że organ I instancji odmawiając przyznania odszkodowania za budynek wskazał, że spełnia on tylko jedną z przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Skarbu Państwa dekretem z dnia 26 października 1945 r. Przesłanki te reguluje art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, ze przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Organ podkreślił, że stwierdzenie braku jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania. Jednocześnie stwierdzono, że budynek posadowiony na gruncie położonym w W. przy ul. [...] spełniał pierwszą z określonych w ww. przepisie przesłanek tj. należał do kategorii domów jednorodzinnych. Odnośnie drugiej przesłanki organ I instancji ustalił, że nieruchomość położona przy ul. [...] w W. została objęta w posiadanie w dniu 11 kwietnia 1949 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z 1949 r. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał z dniem [...] października 1949 r. Jak wynika z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, byli jej właściciele nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., toteż grunt przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przeszedł na własność Gminy W., a potem Państwa, z dniem wejścia w życie dekretu, zaś znajdujący się na nim budynek – z upływem terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a więc z dniem [...] października 1949 r. tj. – dzień po upływie terminu na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W związku zatem z faktem przejścia przedmiotowego budynku na własność Skarbu Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r. nie została w ocenie organu spełniona druga z przesłanek wymaganych do przyznania odszkodowania za budynek, o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. Organ I instancji wskazał, że znajdujące się na gruntach [...] budynki zgodnie z art. 5 dekretu pozostały własnością dotychczasowych właścicieli, a przechodziły na własność Gminy W. w przypadku nie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej, z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o odmowie przyznania tego prawa lub niezłożenia w terminie, przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej – po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu przez Gminę. Na podstawie materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach niniejszej sprawy organ I instancji ustalił, że w 1945 r. przy ul. [...] w W. stał budynek mieszkalny wybudowany w latach 1938 – 1939, a więc nowy, murowany, dwukondygnacyjny, służący potrzebom jednej rodziny, nadający się do użytku, co pozwala zdaniem organu stwierdzić, że budynek ten należał do kategorii domów jednorodzinnych, a więc spełniał on jedną z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Na podstawie powyższych ustaleń organ II instancji stwierdził, że przedmiotowy budynek posadowiony został jako dom jednorodzinny i taki charakter zachował w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wojewoda za nieuzasadniony uznał zarzut dotyczący ograniczenia prawa do ubiegania się przez osoby uprawnione o odszkodowanie jedynie za grunt nieruchomości położonej przy ul. [...], z pominięciem uprawnienia do ubiegania się o odszkodowanie za położony na tym gruncie budynek. Organ wskazał, że decyzjami z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent [...] W. orzekł o ustaleniu odszkodowania za część nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., stanowiącej część działki nr [...] i [...]. W ocenie organu odwoławczego Prezydent [...] W. prawidłowo uznał, że określone w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki co do możliwości ustalenia odszkodowania za przedmiotowy budynek nie zostały w niniejszym stanie faktycznym spełnione. Zdaniem Wojewody zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania za dom jednorodzinny do budynków, których utrata nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jest nieadekwatny do stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy. Zadaniem bowiem organu odwoławczego jest zweryfikowanie czy decyzja organu I instancji odpowiada prawu, będącemu podstawą jej wydania, a zatem w szczególności art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim odnosi się on do odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości warszawskiej oraz przepisom prawa procesowego. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/2009 powoływanego przez skarżącą organ wojewódzki stwierdził, że przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami będący przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego pozostaje w obrocie prawnym w brzmieniu, jakie nadał mu ustawodawca przed wydaniem tegoż wyroku , a wejście go w życie nie spowodowało automatycznej zmiany przepisu zakwestionowanego przez Trybunał. Reasumując organ odwoławczy uznał, że prawidłowa i uzasadniona jest ocena prawidłowości orzeczenia pierwszoinstancyjnego pod kątem jego zgodności z obowiązującym art. 215 ust. 2 ugn, pomimo, że rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku TK znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 215 ust. 2 ugn przez zastosowanie tego przepisu mimo jego sprzeczności z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uzyskania odszkodowania za domy jednorodzinne, których utrata własności nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie ma żadnego uzasadnienia prawnego dla różnicowania byłych właścicieli gruntów [...] ze względu na datę utraty prawa własności budynku, co skutkuje zdaniem skarżącej niekonstytucyjnością przepisu art. 215 ust. 2 ugn w zakresie, w jakim ogranicza prawo do odszkodowania za budynek wyłącznie do budynków, których własność utracono po dniu 5 kwietnia 1958 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W rozpoznawanej sprawie odmówiono przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej "[...]" rej. hip.[...], działka nr [...], która stanowi obecnie część działek nr [...] i [...] w obrębie [...]. Organy administracji publicznej uznały bowiem, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) warunkujących przyznanie ustalonego odszkodowania. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Na wstępie podkreślić należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji opisana wyżej nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W myśl art. 1 powołanego dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy Warszawa, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) stał się własnością Skarbu Państwa. Problematykę odszkodowań za nieruchomości, które na mocy powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. stały się własnością Państwa regulują obecnie – jak słusznie przyjęły organy administracji publicznej rozpatrujące niniejszą sprawę – przepisy powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1994 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 215 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego prawni następcy zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wskazany przepis ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to m.in., że jest on wyłączną podstawą ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania bez potrzeby sięgania do innych przepisów tej ustawy. Szczególny charakter wskazanego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2004 r., sygn. akt I SA 2187/02, LEX nr 148911). Odszkodowanie w trybie określonym w powołanym przepisie może zostać przyznane jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane w nim przesłanki. Innymi słowy stwierdzenie braku jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania. Zaznaczyć trzeba, że z treści powołanego art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustalenie odszkodowania za dom jednorodzinny objęty działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organów orzekających, że w rozpatrywanej sprawie spełniona została jedynie pierwsza ze wskazanych wyżej przesłanek. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że będący przedmiotem niniejszego postępowania budynek należał w dniu wejścia w życie dekretu do kategorii domów jednorodzinnych , na co wskazuje materiał dokumentacyjny zgromadzony w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie nie została jednakże spełniona druga ze wskazanych wyżej przesłanek, co nie jest kwestionowane przez skarżącą. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że budynek znajdujący się na gruncie przy ul. [...] w W. przeszedł na własność Gminy W., a następnie Skarbu Państwa z dniem [...] października 1949 r. tj. dzień po upływie terminu na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Jak wynika z ustaleń organów orzekających nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę W. w dniu [...] kwietnia 1949 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z 1949 r. Zgodnie z art.7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie-użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W rozpoznawanej sprawie powyższy termin upływał z dniem [...] października 1949 r. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli ww. wniosku, w związku z czym jak zasadnie przyjęły organy przedmiotowy budynek po upływie terminu na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przeszedł na własność Gminy W., a następnie Skarbu Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z koniecznych przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, umożliwiających przyznanie odszkodowania za budynek przejęty na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są więc zgodne z prawem. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo uznały, że poprzedni właściciel przedmiotowej nieruchomości utracił własność posadowionego na niej budynku mieszkalnego przed dniem 5 kwietnia 1958 r. , ponieważ przed ta datą przeszedł on na własność państwa . Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że przedmiot niniejszej sprawy nie jest objęty pominięciem zakwestionowanym powoływanym wyrokiem TK z dnia 13 czerwca 2011r. sygn. akt SK 41/09 (OTK-A 2011/5/40). Przedmiotowa nieruchomość była objęta działaniem przepisu art. 215 ust. 2, niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym wskazać można podnoszone w piśmiennictwie wątpliwości co do zasadności nieobjęcia przepisem art. 215 ust. 2 stanów faktycznych zaistniałych po 5 kwietnia 1958 r.(por. Mirosław Gdesz [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 1046). Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 177/11, zgodnie z którym sytuację taką oceniać można jedynie w kategoriach zaniechania prawodawczego, możliwego do usunięcia w drodze autonomicznej kompetencji ustawodawcy. Nie jest to pominięcie ustawodawcze możliwe do objęcia kontrolą konstytucyjną ( por. Sławomira Wronkowska "Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo 2008/10/s.9). Zdaniem Sądu znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami został przez organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowany. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów k.p.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda uzasadnienie organu II instancji w świetle powyższych rozważań dotyczących wpływu wyroku TK z dnia 13 czerwca 2011 r. na niniejszą sprawę jest w tej części nieprawidłowe, jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Należy dodać, że również stanowisko Wojewody zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do roli jaką w postępowaniu administracyjnym pełni organ odwoławczy należy uznać za błędne, ponieważ w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę na nowo w jej całokształcie, a nie dokonać jedynie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Sąd jednakże i to uchybienie uznał za nie na tyle istotne by mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę fakt, że odpowiada ona prawu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.