VII SA/Wa 1221/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) kwietnia 2014 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014r. znak sprawy: (...)Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "Kpa") w zw. z art. 144 kpa i art. 127 § 3 kpa oraz w zw. z art. 31 § 2 i art. 31 § 1 pkt 1 kpa po rozpoznaniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) listopada 2012r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia dla (...) na zbiorowe zarządzenie prawami autorskimi reżyserów teatralnych i scenografów teatralnych oraz prawami pokrewnymi artystów wykonawców: aktorów, solistów, śpiewaków i tancerzy na polu eksploatacji reemisja, - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem z dnia (...) września 2012r, (...) zawiadomił Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o okolicznościach uzasadniających wszczęcie przez Ministra postępowania w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia dla (...) na sprawowanie zbiorowego zarządu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi na polu eksploatacji reemisja udzielonego decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia (...) lutego 1995r. Postanowieniem z dnia (...) listopada 2012r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił wszczęcia postepowania w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia dla (...) na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi. Ponownie rozpoznając sprawę na skutek wniosku (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia (...) marca 2013r. uchylił postanowienie z dnia (...) listopada 2012r. i umorzył postepowanie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnie 2013r. sygn.. akt. VII SA/Wa 1362/13 uchylił decyzję z dnia (...) marca 2013r. Sąd wskazał, że Minister przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie winien przede wszystkim ustalić, jaki charakter ma pismo Związku z dnia (...) września 2012r., a następnie w zależności od dokonanych ustaleń wydać odpowiednie rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę po wyroku Sądu organ ustalił, iż pismo (...) z dnia (...) września 2012r. stanowi wniosek złożony w trybie art. 31 kpa i dotyczy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia dla (...) na zbiorowe zarzadzanie prawami autorskimi. Żądanie to jest, stosownie do art. 31kpa, uzasadnione celami statusowymi (...), gdyż związek reprezentuje interesy członków, których celem jest tworzenie optymalnych warunków rozwoju i korzystania z telewizji kablowej, wspieranie inicjatyw gospodarczych członków, promocja kultury polskiej, wspieranie i inspirowanie inicjatyw tworzenia społeczeństwa informacyjnego w kraju, tworzenie optymalnych warunków rozwoju usług świadczonych w sieciach telekomunikacyjnych oraz możliwości jak najpowszechniejszego korzystania z tych usług (§ 3 Statutu Związku). Dalej organ wskazał, iż uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione interesem społecznym. Przesłanka ta podlega ocenie w kontekście przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy do organu administracji. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest objęty dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Uzasadniając przesłankę interesu społecznego (...) w piśmie z dnia 14 marca 2014r. wskazał, że: - podjęcie działań przez (...) stanowi realizację celu statutowego Związku polegającego na reprezentowaniu interesów własnych członków i ich ochrony, - cofnięcie zezwolenia (...) odniesie skutek prewencyjny w stosunku do innych organizacji zbiorowego zarządzania, które w przyszłości rozważałyby odmowę wyrażenia operatorom kablowym zgody na reemitowanie utworów lub przedmiotów praw pokrewnych nie podając ważnego powodu tej odmowy, - brak umów zawieranych przez operatorów kablowych z właściwymi organizacjami zbiorowego zarządzania niekorzystnie wpłynie na sytuację finansową operatorów kablowych, a w konsekwencji na kondycję finansową całej gospodarki krajowej, - spadek liczby operatorów kablowych prowadzić będzie do ograniczenia dostępu obywateli do dóbr kultury, dorobku naukowego, a także ograniczenie dostępu do programów edukacyjnych, - skutki działania (...) prowadzące do odebrania (...) zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i pokrewnymi na polu reemisji zapobiegną pogarszaniu się sytuacji samych uprawnionych reprezentowanych przez organizacje zbiorowego zarządzania, w tym również (...), - brak publikacji przez (...) na stronie internetowej tej organizacji opinii i raportu biegłego rewidenta narusza prawo (...) oraz innych podmiotów i obywateli do informacji. Dalej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że zgodnie z art. 104 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o prawie autorskim, organizacje zbiorowego zarządzania to stowarzyszenia zrzeszające określone w ustawie kategorie podmiotów, których statutowym zadaniem jest zbiorowe zarządzanie i ochrona powierzonych im praw autorskich lub praw pokrewnych oraz wykonywanie uprawnień wynikających z ustaw, które uzyskały zezwolenie Ministra. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu, zezwolenie może być cofnięte, jeśli organizacja nie wykonuje należycie obowiązków w zakresie zarzadzania powierzonymi jej prawami oraz ich ochrony, narusza przepisy prawa w zakresie udzielonego zezwolenia, nie wypełnia obowiązku złożenia do zatwierdzenia tabel wynagrodzeń za korzystanie z utworów lub przedmiotów praw pokrewnych, w przypadkach określonych w ustawie. Cofniecie zezwolenia jest najbardziej dotkliwą sankcją za nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez organizację zbiorowego zarzadzania, gdyż podmioty w niej zrzeszone tracą ochronę prawno-autorską. W tym kontekście organ uznał, iż przesłankę występowania interesu społecznego należy odnieść nie tylko do zakresu działalności i roli operatorów telewizji kablowej, ale również do działalności (...), który reprezentuje reżyserów teatralnych i scenografów teatralnych oraz artystów wykonawców: aktorów, solistów, śpiewaków i tancerzy w zakresie zbiorowego zarządzania ich prawami autorskimi i pokrewnymi. Stowarzyszenie to jest uprawnione na mocy art. 211 w związku z art. 92 ustawy o prawie autorskim do wyłączonej reprezentacji aktorów w zakresie reemisji, tj. do zawierania umów licencyjnych z operatorami kablowymi, jak również do pobierania i wypłaty należnych aktorom wynagrodzeń z tytułu reemisji. Pośrednictwo to jest obowiązkowe i bez reprezentacji właściwej organizacji zbiorowego zarządzania uprawnione podmioty – (aktorzy) – pomimo ustawowego uprawnienia nie uzyskają stosownego wynagrodzenia. Brak uprawnienia organizacji zbiorowego zarządzania do zawierania umów na podstawie art. 211 w związku z art. 92 ustawy o prawie autorskim prowadzić również będzie do tego, że operatorzy kablowi nie będą mieli podstaw prawnych do korzystania z artystycznych wykonań aktorów, gdyż nie będzie działała organizacja, która będzie mogła podstawy takie zapewnić. W konsekwencji nie będą mogli w sposób legalny reemitować utworów, a więc prowadzić działalności gospodarczej. Aktualnie (...) jest bowiem jedyną organizacją zbiorowego zarzadzania, która może zapewnić reprezentację artystom wykonawcom. Spowoduje to – wbrew nieuprawnionym twierdzeniom (...) – pogorszenie sytuacji uprawnionych, gdyż w konsekwencji twórczość uprawnionych aktorów, w zakresie, w jakim jest ekonomicznie eksploatowana przez operatorów kablowych, nie będzie w ogóle wynagrodzenia. Powyższa analiza dała w ocenie organu podstawę do uznania, że przesłanka zgodności żądania (...) z interesem społecznym nie została spełniona. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł (...). Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postepowania, art. 31 § 1 pkt 1 kpa, art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, 8, 10, 77 § 1, 80 kpa, art. 77 § 4, 130 § 1 w zw z art. 16 § 1 kpa oraz art. 130 § 2 kpa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni, art. 104 ust. 1, 3, 4 i 5 prawa autorskiego, art. 45 w zw. z art. 104 ust 1 i art. 110 cytowanej ustawy, naruszenie przepisów Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 12 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postepowania. W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżący wywodził, licznie i obszernie cytując orzecznictwo sądowoadministracyjne i literaturę przedmiotu, iż jego żądanie wszczęcia postepowania w przedmiocie częściowego cofnięcia zezwolenia dla ZASP na sprawowanie zbiorowego zarządu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi na polu eksploatacji reemisja było uzasadnione interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Sąd kontrolował postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) kwietnia 2014r., którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) listopada 2012r. odmawiające, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia dla (...) na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi reżyserów teatralnych i scenografów teatralnych oraz prawami pokrewnymi artystów wykonawców, aktorów, solistów, śpiewaków i tancerzy na polu eksploatacji reemisja. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: po pierwsze wszczęcie postepowania uzasadnione jest celami statutowymi organizacji, po drugie za wszczęciem postepowania przemawia interes społeczny. W sprawie nie jest sporne, że została spełniona pierwsza z w/w przesłanek, gdyż istnieje powiązanie miedzy przedmiotem postepowania administracyjnego, a celami i zakresem działania (...). Z przedłożonego Ministrowi statutu Związku wynika, iż celem (...) jest reprezentacja interesów członków, tworzenie optymalnych warunków rozwoju i korzystania z telewizji kablowej, wspieranie inicjatyw gospodarczych członków, promocja kultury polskiej, wspieranie i inspirowanie inicjatyw tworzenia społeczeństwa informacyjnego w kraju oraz tworzenie optymalnych warunków rozwoju usług świadczonych w sieciach telekomunikacyjnych oraz możliwości jak najpowszechniejszego korzystania z tych usług (§ 3 Statutu (...)). (...) jest organizacją, która zrzesza ok. 100 lokalnych operatorów kablowych. Przedmiotem toczącego się postępowania, o którego wszczęcie wnioskował Związek miałoby być cofnięcie udzielonego (...) zezwolenia na zbiorowy zarząd prawami autorskimi oraz prawami pokrewnymi. Podkreślić należy, na co także zwrócił uwagę organ , iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o prawie autorskim, operatorom sieci kablowych wolno reemitować w sieciach kablowych utwory nadawane w programach radiowych i telewizyjnych na podstawie umowy zawartej z właściwą organizacją zbiorowego zarzadzania prawami autorskimi. Taką umowę licencyjną (...) zawarł, w imieniu swoich członków (...). Istota niniejszego postepowania sprowadza się zatem do oceny, czy za żądaniem (...) dotyczącym wszczęcia postepowania w sprawie częściowego cofnięcia zezwolenia dla ZASP na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi i prawami pokrewnymi, przemawia interes społeczny. W każdej sprawie wszczynanej na podstawie art. 31 kpa organizacja społeczna musi wykazać oprócz tego, że sprawa dotyczy innej osoby i jest to uzasadnione jej statutowymi celami, że przemawia za tym również interes społeczny, co samo przez się nie wynika z faktu posiadania statusu organizacji społecznej. Użyte w art. 31 § 1kpa pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Niewątpliwie należy ono do kategorii pojęć niedodookreślonych , którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. Ocena wystąpienia tej przesłanki (uznanie określonego interesu za społeczny) należy do organu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności ( por. wyrok NSA z dn. 4 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Również w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd w przywołanym wyroku podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem powinna wykazać, że za wszczęciem postepowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Jest to o tyle istotne także dlatego, że udział organizacji społecznej w sprawie nie jest objęty dla stron. Jakikolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postepowaniu – nie można go stawiać ponad interesem stron (Kodeks postepowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H.BECH, Warszawa 2000 s. 227). Na gruncie reprezentowanej sprawy (...) w piśmie z dnia (...) marca 2014r. przytoczył okoliczności konkretyzujące interes społeczny, wskazując m.in., iż cofniecie zezwolenia dla (...) odniesie skutek prewencyjny w stosunku do innych organizacji zbiorowego zarzadzania, zapobiegnie też pogorszeniu się sytuacji samych uprawnionych reprezentowanych przez (...). Badając tak sformułowany interes społeczny organ wykazał, że celem przepisów ustawy o prawie autorskim dotyczących cofnięcia zezwolenia nie jest – jak wskazuje Związek – prewencja skierowana do innych organizacji zbiorowego zarzadzania. Do cofnięcia zezwolenia dochodzi wówczas, gdy spełnione są przesłanki szczegółowo wskazane w przepisach prawa, świadcząc o tym, że konkretna organizacja zbiorowego zarządzania narusza prawo czy też zakres udzielonego je zezwolenia. Naruszenia te muszą mieć taki charakter i wagę, że pozbawiają organizację zbiorowego zarzadzania "rękojmi wykonywania zbiorowego zarządu", prowadząc do konieczności pozbawienia jej prawa do zbiorowego zarzadzania prawami autorskimi lub pokrewnymi. Chodzi więc o poważne przypadki., które dotyczą konkretne organizacji zbiorowego zarządzania. W razie cofnięcia zezwolenia danej organizacji zbiorowego zarzadzania podmioty w niej zrzeszone tracą ochronę prawno-autorską. W tym kontekście wskazać należy, że z uwagi na charakter niniejszej sprawy występują w niej różne rodzaje interesu, które pozostają ze sobą w kolizji. W ocenie Sądu trudne do zaakceptowania jest, że (...) w interesie społecznym dąży do pozbawienia możliwości dochodzenia wynagrodzenia za pracę jedynej organizacji reprezentującej uprawnionych, których prawami autorskimi i pokrewnymi zarządza. O tym, że za wszczęciem postepowania na podstawie art. 31 § 1 kpa przemawia interes społeczny, nie może świadczyć także dopuszczenie Związku do udziału w innym postepowaniu dotyczącym innej organizacji zbiorowego zarzadzania, lecz autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronne interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia takich wartości, jak np. dobro społeczne. Analizując zarzuty skargi i jej bardzo obszerne uzasadnienie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, iż w toku postepowania doszło do naruszenia wskazanych przepisów postepowania i przepisów prawa materialnego. Podstawową kwestią wymagającą dokonania ustalenia i oceny przez organ było stwierdzenie, czy żądanie wszczęcia postepowania w stosunku do (...) oparte jest o przesłanki z art. 31 § 1 kpa. Zarzuty wykraczające poza przedmiot niniejszej sprawy są przedwczesne, w związku z czym brak jest podstaw do szczególnego odniesienia się do nich. Organ wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 10 grudnia 2013r. prawidłowo ustalił wolę wnioskodawcy ((...)) wyrażoną w piśmie z dnia 6 września 2012r. i w oparciu o art. 31 § 1 kpa przeprowadził postępowanie w wyniku, którego odmówił wszczęcia, na żądanie (...), postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego niewadliwie ustalił, mimo związku celów statusowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, za żądaniem tym nie przemawia interes społeczny, którego istnienie jest niezbędną przesłanką skuteczności domagania się przez organizację społeczną wszczęcia postepowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.(Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.