II OSK 1506/15

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1344/14 w sprawie ze skargi O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1344/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę O. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. PINB dla powiatu poznańskiego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesił postępowanie naprawcze w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego prawem stacji bazowej telefonii komórkowej w D. na działce nr ewid. [...], gmina D.. Organ I instancji wskazał, że zawieszenie ww. postępowania następuje do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. uzyskania przez O. S.A. (następca prawny po P. sp. z o.o.) dla ww. inwestycji decyzji środowiskowej. W sprawie przedmiotowej inwestycji doszło bowiem do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej stacji bazowej (decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]) z tej przyczyny, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie dokonano oceny czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej "ustawą środowiskową". W związku z tym, celem przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego PINB wezwał ww. Spółkę do przedstawienia ostatecznej decyzji środowiskowej. Pełnomocnik O. S.A. poinformował w dniu 14 sierpnia 2014 r. organ nadzoru budowlanego, że jego mocodawca ponownie wystąpił z wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. do Urzędu Gminy Dopiewo o wydanie decyzji środowiskowej. Zażalenie na ww. postanowienie wniosło ww. Stowarzyszenie. Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB. W uzasadnieniu przywołał okoliczności, które warunkowały wszczęcie postępowania naprawczego przez organ I instancji, a ponadto wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], PINB dla powiatu [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Wskazał również, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. PINB zawiesił to postępowanie do czasu uzyskania przez ww. Spółkę decyzji środowiskowej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy podał, że obecnie toczy się postępowanie z wniosku O. sp. z o.o. z dnia 7 października 2014 r. o wydanie decyzji środowiskowej. W ocenie WINB, zawieszenie postępowania do czasu wydania decyzji w sprawie uwarunkowań środowiskowych było prawidłowe. Powyższe postanowienie zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ww. Stowarzyszenie, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Zarzuciło naruszenie art. 6 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 51 Prawa budowlanego; art. 107 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1344/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę, wskazał na ww. ustalenia organów nadzoru budowlanego obu instancji. Ponadto uzupełniając stan faktyczny przedstawiony przez organy administracyjne obu instancji, zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania naprawczego PINB dnia 11 lutego 2014 r. PINB wezwał P. sp. z o.o. do przedłożenia ostatecznej decyzji środowiskowej, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania pod rygorem rozpoznania sprawy na podstawie posiadanego materiału dowodowego. Wezwanie doręczone zostało dnia 14 lutego 2014 r. Dnia 8 maja 2014 r. O. S.A. złożyła w Urzędzie Gminy D. wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ I instancji zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie, albowiem wniosek ww. Spółki z 8 maja 2014 r. z uwagi na nieuzupełnienie braków został pozostawiony bez rozpoznania. Kolejny wniosek ww. Spółka złożyła w dniu 7 sierpnia 2014 r. Organ I instancji zawiesił postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. postępowanie do czasu rozpoznania tego wniosku. Wniosek ten jednak również z uwagi na nieuzupełnienie braków został pozostawiony bez rozpoznania. Kolejny wniosek o wydanie decyzji środowiskowej ww. Spółka złożyła w dniu 7 października 2014 r. W dniu 13 października 2014 r. organ wezwał ww. Spółkę do uzupełnienia wniosku. Spółka wniosek uzupełniła i sprawie pod sygn. [...] nadano bieg. W tych warunkach zapadło zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie PINB mimo, że zawieszone zostało nim postępowanie do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego to jest wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy D. w przedmiocie wniosku O. S.A. z 7 sierpnia 2014 r., które to postępowanie z uwagi na brak uzupełnienia wniosku nie toczyło się. Skoro zawieszenie postępowanie nastąpiło wyraźnie do czasu rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem ww. Spółki z 7 sierpnia 2014 r., a wniosek ten został pozostawiony bez biegu, bezzasadne było utrzymywanie w mocy postanowienia organu I instancji zawieszającego postępowanie. Sąd wyjaśnił, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić po zaistnieniu trzech przesłanek (1. postępowanie administracyjne jest w toku; 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte). Wydając zaskarżoną decyzję organ II Instancji nie uwzględnił faktu, że postępowanie administracyjne z wniosku z 7 sierpnia 2014 r. nie toczyło się. Ustalono, że toczyło się inne postępowanie. Sąd wyjaśnił pojęcie "zagadnienia wstępnego" (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., I OSK 1789/12). Ponadto ocenił, że w tej sprawie prawidłowo zastosowano tryb naprawczy z art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd, przywołując treść art. 50-51 Prawa budowlanego, stwierdził, że w organy obu instancji nie wskazały na jakiej podstawie prawnej inwestor został zobowiązany do przedłożenia decyzji środowiskowej. Z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że organ ma obowiązek nałożenia na inwestora w formie decyzji określonych obowiązków ze wskazaniem terminu ich wykonania i po upływie tego terminu ma obowiązek podjęcia decyzji, jak w art. 51 ust. 3 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie dnia 11 lutego 2014 r. wezwano inwestora do przedłożenia wymaganej decyzji w określonym terminie 30 dni, który upłynął, bez konsekwencji. Nadto jako podstawę wezwania wskazano art. 50 § 1 K.p.a., który nie dotyczy wezwania do złożenia wymaganej w sprawie decyzji. W przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ powinien w drodze decyzji nałożyć obowiązek wskazany w tym przepisie, określić termin jego wykonania i po upływie tego terminu podjąć decyzje. Po upływie terminu do wykonania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma podstaw do zawieszania postępowania w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ nie wykazał również podstawy zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy upłynął termin przez niego wskazany w wezwaniu z dnia 11 lutego 2014 r. (nie wyjaśnił, czy i z jakich przyczyn uznał, że wezwanie to było nieprawidłowe, czy tez nie wiąże w sprawie). Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawsze musi znajdować uzasadnienie w przepisach wskazujących na istnienie tzw. zagadnienia wstępnego. W przedmiotowej sprawie przepisami tymi nie są jedynie przepisy ustawy środowiskowej, ale i również przepisy regulujące prowadzone postępowanie legalizacyjne. Tego organy w swoich postanowieniach nie ujęły. Z uwagi na fakt, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wyłącza z podstaw obligatoryjnego zawieszenia postępowania spraw, w których strona ma obowiązek wykonania nałożonych obowiązków w określonym terminie uznanie, że w takich sprawach zawieszenie postępowania na ww. podstawie jest niedopuszczalne jest w ocenie Sądu bezzasadne. W ocenie Sądu, ww. nieprawidłowości wskazują, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny w szczególności ustalić czy postępowanie w zakresie wydania decyzji środowiskowej się toczy, jeżeli tak prawidłowo wskazać do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zainicjowanego jakim wnioskiem postępowanie ma zostać zawieszone. Powinny również rozstrzygnąć zasadność zawieszenia postępowania z uwzględnieniem specyfiki prowadzonego postępowania legalizacyjnego, podać pełną podstawę prawną prowadzonego postępowania legalizacyjnego, z wyjaśnieniem czy zawieszenie postępowania nie miało miejsca po upływie wskazanych na wykonanie obowiązku terminie, wskazania dat nałożenia obowiązku na inwestora, czy obowiązek ten został na inwestora prawidłowo nałożony, a jeżeli nie to z jakich przyczyn. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Wielkopolski WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, która doprowadziła do tego, że Sąd sformułował ocenę prawną następującej treści: "Jak wynika z ww. przepisów zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przeprowadzając postępowanie legalizacyjne organ ma obowiązek nałożenia na inwestora w formie decyzji określonych obowiązków ze wskazaniem terminu ich wykonania i po upływie tego terminu ma obowiązek podjęcia decyzji jak w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie dnia 11 lutego 2014 r. wezwano inwestora do przedłożenia wymaganej decyzji w określonym terminie 30 dni, który upłynął bez konsekwencji. Nadto jako podstawę wezwania wskazano art. 50 § 1 K.p.a., który dotyczy wezwania do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście lub przez pełnomocnika a nie do złożenia wymaganej w sprawie decyzji. W przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego organ winien w drodze decyzji nałożyć obowiązek wskazany w tym przepisie, określić termin jego wykonania i po upływie tego terminu podjąć decyzje" (str. 13 uzasadnienia). Innymi słowy Sąd sformułował ocenę prawną, że nałożenie na inwestora w postępowaniu naprawczym obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a następnie powinna zostać wydana kolejna decyzja w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że PINB i WINB dopuściły się naruszenia przedmiotowego przepisu K.p.a., gdyż "W zaskarżonych postanowieniach nie wskazano na jakiej podstawie z w/w przepisów prawa budowlanego inwestor został zobowiązany do przedłożenia wymaganej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych" (str. 13 uzasadnienia); - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. przez zarzut jego zastosowania do wezwania inwestora o dostarczenie decyzji środowiskowej: "Nadto jako podstawę wezwania wskazano art. 50 § 1 K.p.a., który dotyczy wezwania do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście lub przez pełnomocnika a nie do złożenia wymaganej decyzji" (str. 13 uzasadnienia); - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w kwestionowaniu przez Sąd poprawności wszczęcia przez nadzór budowlany I instancji postępowania naprawczego w stosunku do ww. stacji bazowej telefonii komórkowej: "Winny również (...) podać pełną podstawę prawną prowadzonego postępowania legalizacyjnego (...)" (str. 14 uzasadnienia), - art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w kwestionowaniu przez Sąd, że organy poprawnie ustaliły czy przed organem gminy toczy się postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej: "Organy ponownie rozpoznając sprawę winny uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, w tym w szczególności ustalić czy postępowanie w zakresie wydania decyzji środowiskowej się toczy, jeżeli tak prawidłowo wskazać do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zainicjowanego jakim wnioskiem postępowanie ma zostać zawieszone" (str. 14 uzasadnienia). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Istotną okolicznością, którą należy uwzględnić w tej sprawie jest to, że mamy do czynienia z inwestycją, dla której stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor nie uzyskał decyzji środowiskowej. Oznacza to, że realizacja przedmiotowej inwestycji aktualnie wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, co też prawidłowo ocenił Sąd I instancji. W tym właśnie postępowaniu organ nadzoru budowlanego powinien uzyskać określone dowody potrzebne do przeprowadzenia procedury naprawczej. W tej zaś sprawie uzyskanie dowodów powinno wiązać się z przedstawieniem m.in. decyzji środowiskowej celem ustalenia czy zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę inwestycja spełnia środowiskowe uwarunkowania. Co prawda, nałożenie takiego obowiązku nie wynika wprost z art. 50-51 Prawa budowlanego, jednak odpowiednia wykładnia przepisów tej ustawy nie może stać na przeszkodzie celem zapewnienia inwestorowi prawa do przeprowadzenia procesu naprawczego inwestycji zrealizowanej w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawne w wyniku stwierdzenia nieważności. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nałożeniu takiego obowiązku może służyć wskazany przez Sąd I instancji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ w ramach tego przepisu organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z tego, że przez dostarczenie dokumentów (w tym innych wymaganych decyzji) nie można doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Uzyskanie stosownych dokumentów powinno odbyć się na podstawie art. 81c Prawa budowlanego (por. Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 6. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 555-556). Mamy bowiem do czynienia ze sprawą, która wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów celem zagwarantowania inwestorowi podstawowych praw wynikających z ustawy – Prawo budowlane. Takie właśnie wymogi spełnia wezwanie PINB z dnia 11 lutego 2014 r. o przedłożenie decyzji środowiskowej, w terminie 30 dni, pomimo, że w wezwaniu tym wskazano błędną podstawę prawną, tj. art. 50 K.p.a. Chodzi bowiem o uzyskanie dowodu, który dopiero ewentualnie może przeważyć, czy zrealizowana inwestycja może funkcjonować w takim kształcie, czy też np. wymaga zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego celem doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj. ewentualnie zgodnie z decyzją środowiskową. Na uwagę zasługuje, że ww. wezwanie doręczono O. S.A. w dniu 14 lutego 2014 r. Spółka ta zaś dopiero wnioskiem z dnia 8 maja 2014 r. wystąpiła do właściwego organu o wydanie decyzji środowiskowej. W piśmie z dnia 23 lipca 2014 r. Wójt Gminy D. poinformował PINB, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej pozostawił bez rozpoznania. Taka okoliczność organ nadzoru powinien ocenić nie z punktu widzenia przeszkody do przeprowadzenia postępowania naprawczego, lecz z punktu widzenia postępowania wyjaśniającego, tj. czy istnieją przesłanki do pozytywnego bądź negatywnego zakończenia postępowania naprawczego. Z powyższego wywodu wynika, że wskazywana wada dotycząca naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie miała ze swej istoty wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku. Dlatego należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Aktualnie istotą postępowania naprawczego jest ustalenie czy zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę inwestycja spełnia środowiskowe wymogi. Formułując określony obowiązek należy oczywiście określić jego specyfikę, co w tej sprawie wymaga uwzględnienia, że decyzja środowiskowa jest wydawana na wniosek inwestora i nie jest wydawana niezwłocznie przez właściwy organ środowiskowy; reguły dotyczące wydawania decyzji środowiskowej są bowiem szczególne, co w zakresie terminów prowadzenia postępowania wynika chociażby z udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji, z opiniowania przez inne właściwe organy. Konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania w stosunku do postępowania naprawczego, tj. postępowania środowiskowego może zatem stanowić podstawę do zawieszenia postępowania naprawczego, ale o ile w terminie zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego inwestor złożył konkretny wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Istotne jest jednak dla postępowania naprawczego to jak zakończyło się postępowanie w sprawie takiego konkretnego wniosku o wydanie decyzji środowiskowej. W tej sprawie doszło do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a i działania samego inwestora nie służyły sprawnemu przeprowadzeniu postępowania naprawczego, ponieważ wniosek o wydanie decyzji środowiskowej został złożony dopiero prawie po 3 miesiącach od otrzymania wezwania od organu. Poza tym okoliczność zawieszenia postępowania powinna wiązać się z konkretnym wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. W innym wypadku mogłoby dojść do nadużycia prawa. Instytucji prawa procesowego nie należy odczytywać w taki sposób, który uniemożliwiałby merytoryczne załatwienie sprawy. Instytucje procesowe nie są instytucjami prawnymi samymi w sobie, lecz muszą służyć sprawnemu zakończeniu spraw. Nie mogą więc służyć przeciąganiu przez stronę postępowania, w tym uniemożliwienia dokończenia postępowania naprawczego. Dla możliwości prowadzenia takiego postępowania nie może stanowić przeszkody okoliczność składania kolejnych wniosków o wydanie decyzji środowiskowej, w sytuacji gdy pierwotny wniosek organ pozostawił bez rozpoznania, ponieważ w ten sposób można by w sposób nieograniczony przeciągać postępowanie naprawcze dotyczące inwestycji, która została zrealizowana z naruszeniem prawa. Taki stan jest nie do zaakceptowania tym bardziej, że mamy do czynienia z inwestycją, dla której powinno zostać przeprowadzone postępowania środowiskowe; a co najistotniejsze w tym postępowaniu umożliwiono inwestorowi na wystąpienie ze stosownym wnioskiem o uzyskanie decyzji środowiskowej. Niewadliwie Sąd I instancji ocenił, że w tej sprawie organy obu instancji zawieszając postępowanie nie wykazały podstawy zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy upłynął termin przez niego wskazany w wezwaniu z dnia 11 lutego 2014 r. Zawieszając postępowanie naprawcze nie wyjaśniono, czy i z jakich przyczyn uznano, że wezwanie to było nieprawidłowe, czy też nie jest wiąże w sprawie. Ponadto w tej sprawie wnioskiem z dnia 8 maja 2014 r. wystąpiono o wydanie decyzji środowiskowej, co stało się przyczyną, dla której PINB zawiesił na wcześniejszym etapie postępowanie (postanowienie z [...] czerwca 2014 r.); jednak wniosek pozostawiono bez rozpoznania, a inwestor zobowiązał się do niezwłocznego ponownego złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, co też nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2014 r. Jednak uwzględnienie takiego faktu nie oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Istota zagadnienia wstępnego polega na tym, że bez niego nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie. W tym zakresie ani w doktrynie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie istnieją żadne rozbieżności. Problem ten nie wymaga więc szerszego przedstawienia. Poza tym w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w tym zakresie istniało jakieś inne stanowisko lub pogląd prawny, który pozwalałby na przyjęcie odmiennego stanowiska w okolicznościach tej sprawy. W tej zaś sprawie można mówić tylko o pośrednim związku wynikającym ewentualnie z zasad praworządności i budowania zaufania obywatel do organów Państwa, co miałoby służyć zapewnieniu inwestorowi przeprowadzenia postępowania naprawczego z uwzględnieniem okoliczności dotyczącej przedstawienia decyzji środowiskowej. Taki też fakt uwzględniono jednak w ramach art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśniono dlaczego pozostawienie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie ma znaczenia w sprawie, a ma znaczenie fakt złożenia kolejnego wniosku. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 77 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Ponadto wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 174 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 K.p.a. Sąd I instancji właśnie wskazał, że w sprawie ww. stacji bazowej prawidłowo zostało wszczęte postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Natomiast ocenił, że nie tyle chodzi tu o wady dotyczące wszczęcia postępowania, co sposobu jego przeprowadzenia. Dlatego i ten zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.